Infraestructura con Participación Público- Privada en Ecuador: Un reto de Institucionalidad y Persistencia

1. Introducción

Este documento tiene por objetivo fundamental aterrizar la forma en que los países usan la modalidad Público- Privada para crear o mejorar infraestructura, de tal forma de que el lector pueda entender, con palabras sencillas, el nivel de desafío que representa por los ajustes que los Estados deben realizar para concretar proyectos, y los beneficios que se pueden esperar, que son importantes, pero no mágicos ni inmediatos.

El desarrollo de los países se reconoce por la calidad de su infraestructura, por eso es importante definirla y entenderla correctamente. La palabra infraestructura proviene del latín infra (“debajo”) y structus (“construido”), y por ello se utiliza este término para referir a una estructura que sustenta a otra, actuando como su base. Por eso se la reconoce como el conjunto de servicios, medios técnicos e instalaciones que permiten el desarrollo de una actividad.

El desafío de crear estas plataformas viabilizadoras de progreso y mejor calidad de vida de las personas, es mayor cuando los gobiernos no tienen recursos disponibles. De hecho, en el caso de Ecuador, según información oficial, el déficit de infraestructura nueva o mantenimiento de la existente, requeriría alrededor de 70.000 MUSD para las necesidades previstas hasta el año 2030, mientras que el presupuesto general del Estado solo destina alrededor de 1.500 MUSD al año. Esto pone en evidencia, que para que la ciudadanía pueda tener acceso a mejor y nueva infraestructura es fundamental la participación de la inversión y gestión privada, que no es automática o inmediata, ya que requiere que se generen las condiciones y cumplan los requerimientos para que esta se concrete, lo cual es el factor más difícil en la realidad actual del Ecuador.

A diferencia de otros países como Colombia, Chile y Perú, en Ecuador se permite la participación del sector privado en la delegación o concesión de infraestructura pública de los sectores estratégicos solo por “excepción” expresa, otorgada a nivel de la máxima autoridad, la Presidencia en caso de gobierno central, o las autoridades provinciales o de municipios en el caso de los Gobiernos descentralizados. Si bien esto es desalentador para los inversionistas, en los últimos tres años la regulación de las concesiones eléctricas y sobre todo de las Asociaciones Pública-Privadas (APP) han evolucionado para bien.

Las APP es uno de los principales mecanismos de colaboración entre el sector público y privado destinado a proveer infraestructura o servicios públicos. En este esquema el sector público delega al privado la implementación de la infraestructura, usualmente bajo un alcance de Diseño, Construcción, Financiamiento, Operación, Mantenimiento y Trasnferencia, que incluye una estructura de financiamiento llamada Project Finance. Su principal característica es que la parte pública comparte riesgos con el privado, quien hace y financia la inversión inicial, a diferencia de la modalidad de contratación pública ordinaria, a cambio de una retribución pactada según niveles de servicio.

De hecho, en el caso de las APP, una de las modalidades de delegación al sector privado, el Infrascopio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que mide la calidad regulatoria e institucional, ubica al Ecuador en el top 10 de los países latinoamericanos, lo que junto a otras mejoras ha auspiciado una “tercera ola” de proyectos asociativos. Las primeras concesiones viales empezaron en el 1996 con la vía Riobamba- Rumichaca, seguida por concesiones de aeropuertos y puertos desde los municipios de Quito y Guayaquil y después en el 2001 el oleoducto de crudo pesado (OCP) que transporta el petróleo desde el oriente hasta Esmeraldas.

La aparición de la Ley APP en el 2015 creó una “segunda ola” con 5 proyectos de iniciativas privadas; y las reformas del 2021 con la creación de la Secretaría Técnica de APPs y Gestión Delegada, hoy Secretaría de Inversiones Público- Privadas, priorizó 8 proyectos en el Registro Nacional de Proyectos APP en diferentes niveles de avances, conformando la “tercera ola” antes mencionada.

En el mundo entero, sin importar tamaño de país u orientación política, esta modalidad para hacer o mejorar infraestructura en diversos alcances y sectores ha sido creciente. Tanto en Panamá, como Canadá, España, Brasil, Uruguay y Chile, de gobiernos socialistas o liberales, la adopción de APPs ha sido generalizado por la promesa de sus beneficios en la flexibilización de financiamiento, mejoras en eficiencias, reducción de riesgos para el Estado, y la ganancia de innovación por las iniciativas privadas no solicitadas, entre otros temas.

Sin embargo, la historia de implementación en estos países no ha sido siempre una nube rosada, en el Ecuador tampoco, por los riesgos implícitos cuando hay poca experiencia, baja institucionalidad, desequilibrios fiscales, y alta inestabilidad política.  Existen casos exitosos, y muchos otros con problemas por débiles estructuraciones que decantan en licitaciones poco confiables y contratos demasiado abiertos que no siempre protegen al Estado cuando estos son renegociados por diversas razones.

Los proyectos exitosos en la región y en el mundo, han permitido construir importantes obras de infraestructura que no se hubieran hecho por falta de recursos públicos para la inversión en sectores como: el transporte público, vías, puentes, hospitales, escuelas, cárceles, edificios estatales, centros de acopio y logística municipales, plantas de generación eléctrica, sistemas de tratamiento de aguas, riego, agua potable y saneamiento, entre otros. En el caso ecuatoriano, la Ley de Recursos Hídricos ha restringido las delegaciones al sector privado al desincentivarlas por un plazo de concesión insuficiente de máximo de 10 años. La nueva Ley APP procura ampliar este plazo abriendo una oportunidad para mejorar la cobertura sobre todo de saneamiento.

Es erróneo pensar que esto garantiza un ahorro para el Estado, ya que a largo plazo, todo se paga a través de retribuciones monetarias durante el periodo de la concesión o delegación de la obra o servicio.  Al fin del día, esta modalidad solo flexibiliza el financiamiento de obra pública, siendo el asociado privado quien pone el dinero de la inversión inicial, principalmente con deuda a largo plazo, y el Gobierno le devuelve en pagos periódicos de acuerdo a tarifas y nivel de servicio pactado, a través de cobro de tarifas de usuarios y/o pagos en firme del gobierno (también llamados Pagos por Disponibilidad), para que el privado pueda pagar la deuda y quedarse con una retribución razonable al capital invertido y el riesgo asumido.

Desde los años 90 se aplica esta modalidad no solo para activos o servicios nuevos (greenfields), sino también para infraestructura existente (brownfields) deteriorada o en buen estado, que se puede monetizar con un contrato de concesión a un plazo determinado, permitiendo a los gobiernos obtener liquidez para otras obras de infraestructura pública urgente o imprescindible (nunca para gastos corrientes). Está demostrado con suficiente evidencia que los principales beneficios de las APP y concesiones están en el alineamiento de incentivos al empaquetar el diseño, la construcción o remodelación, operación, mantenimiento y reversión al Estado del activo en las condiciones iniciales. Esto hace que el servicio a la ciudadanía sea sostenible, permitiendo que el costo de mantenimiento sea 3 o 4 veces más eficiente por hacerse de manera periódica y sistemática, en vez de una vez cada 7, 10 años o nunca, por falta de recursos. Y lo más importante, que las personas logren acceso a mejores servicios y calidad de vida, aun cuando los Estados no tengan los recursos inmediatos para hacer las inversiones.

2. Tipos de Participaciones Público- Privadas para crear o mejorar infraestructura.

En Ecuador el contrato APP es solo una modalidad entre algunas opciones para hacer infraestructura con participación privada.

Cada sector tiene sus propias regulaciones al respecto.  En los sectores estratégicos, como el sector de hidrocarburos, existe la modalidad de Contratos de Servicios Específicos con o sin financiamiento, que lo usan las empresas públicas, o los Contratos con Participación que los implementa el Ministerio de Energía. En el sector eléctrico existen los Contratos de Concesión con títulos habilitantes obtenidos vía procesos de licitaciones o selección y otros instrumentos para autoabastecimiento y generación hasta 100MW. También existe la opción de contratos asociativos mediante alianzas estratégicas directamente con las empresas públicas. El sector telecomunicaciones tiene sus propias regulaciones para concesiones al sector privado, al igual que la minería.

Para obras públicas de carácter vial, transporte terrestre o pluvial, puertos, aeropuertos, y construcciones en general, la ley APP exige sea aplicada en su total dimensión para constituirse en el vehículo de implementación de asociaciones del sector público con la empresa privada.

Tanto las APP, como las alianzas estratégicas también llamadas procesos asociativos, permiten que la iniciativa la tenga la institución pública, o también puede nacer de la iniciativa privada, siempre bajo la rectoría del Estado, que es indelegable.

La principal diferencia de las APP con las otras modalidades de alianzas estratégicas o asociatividad, es que la primera está respaldada por una Ley robusta y dedicada para estos contratos, brindando mayor seguridad tanto en lo jurídico como en lo procedimental; y la segunda opción es respaldada por reglamentaciones de las mismas empresas públicas.  Es importante evitar que proyectos que deberían hacerse como APP, se hagan con otras modalidades más laxas, ya que podría verse como un by-pass intencional que no debería ser permitido por el mejor interés del Estado.

Hay algunos temas sobre las APP que para algunas instituciones, asesores o analistas las hace menos atractivas. Principalmente por el tiempo que toma su estructuración, los costos de estudios previos, y la complejidad de los procesos hasta llegar a un contrato. Según los estándares internacionales, un proyecto desde su concepción hasta lograr firmar el contrato, podría tomar entre 18 meses a 33 meses, en función de su tamaño y complejidad. Y no es bien visto recortar estos tiempos por factores de tiempo o presiones políticas ya que debilita la robustez del contrato porque los riesgos no son bien dimensionados afectando a la bancabilidad (financiamiento) y la sostenibilidad del servicio del proyecto en su fase de ejecución.

En países donde el gobierno no tiene recursos para estudios de prefactibilidad, como el caso del Ecuador hasta el 2022 para las APP, terminan abriendo demasiado espacio a la iniciativa privada para acelerar tiempo y ahorrarse ese dinero, pero generando problemas de ejecución que al final desprestigian la modalidad saliendo más caro y demorando el proyecto. En ocasión de un importante evento en Madrid con importantes firmas constructoras y operadoras de concesiones, estas dijeron que habían decidido no presentar más iniciativas privadas en Latinoamérica ya que no recibían la atención ni las respuestas adecuadas por ignorancia, actitud estatista o simplemente temor. Lo que hace notorio que la implementación exitosa de iniciativas privadas está atada a los recursos financieros, técnicos, madurez y experiencia institucional por parte del Estado, en una magnitud semejante a la requerida por la iniciativas estatales.

En Ecuador, cuando se fundó la Secretaría de Inversiones Público- Privadas en noviembre del año 2021, no había un solo dólar para financiar estudios de prefactibilidad, peor para estructurar de manera completa un proyecto, ni capacidades técnicas para evaluar de manera eficiente y correcta iniciativas privadas en los Ministerios. Ha tomado alrededor de dos años formalizar un contrato de préstamo de una multilateral (BID) para tener disponibles estos recursos gracias a la perseverancia y disciplina de la Secretaría en dos administraciones.

En cuanto a la percepción de alta complejidad del sistema APP, el problema está más bien en el desconocimiento que en el proceso mismo. El país no ha tenido capacidades para estructurar proyectos, de hecho, las 5 APP realizadas con la ley del 2015, todas son iniciativas privadas. Esto hace que lo desconocido sea confundido con complejidad, sin embargo, la normativa ecuatoriana hoy en día es muy robusta y competitiva con países que normalmente son referentes como Chile, Perú y Colombia.

Otro tema importante es que no todo proyecto de inversión público- privado es ejecutable como APP.  De hecho, el reglamento emitido en el año 2022, estaba orientado a la Inversión Pública con Gestión Delegada, con proyectos en 5 sectores y diversas modalidades contractuales, incluyendo: energía, hidrocarburos, vialidad, salud y minería.  Esa cartera de proyectos llevaba a valores de inversiones potenciales grandes, cerca de 30.000 MUSD. De esos, solo 8 proyectos eran APP, incluyendo una central hidroeléctrica (Cardenillo) definida en esa modalidad, alcanzando el valor potencial de inversión de 4.300 MUSD.

En 2 años y medio durante el gobierno del presidente Lasso se firmaron 10 contratos de concesión de generación eléctrica, con condiciones precedentes pendientes, 4 proyectos mineros avanzaron de fases, y los 8 proyectos de APPs quedaron en etapas de preparación con distintos avances, a punta de constancia y perseverancia dado el punto de partida. Considerando que las normativas se establecieron a fines del 2022, la nueva Ley APP se promulgó a inicios del 2024, y los recursos para financiar estudios recién se establecieron en el segundo trimestre del 2024, es de esperar que las primeras licitaciones de concesiones viales y puertos se den en la segunda mitad del 2025.

2.1 APP para crear o mejorar infraestructura y servicios públicos

La modalidad APP fue creada por los ingleses a finales de los años 80, para mantener el ritmo de inversiones públicas cuando los recursos del gobierno eran escasos. El programa se llamó Inversiones con Financiamiento Privado. Es decir, su propósito principal era accesar un nuevo esquema de financiamiento a largo plazo, a través de contratos asociativos que evitaban la privatización o venta de activos.

Esta práctica fue masificada en el mundo por los resultados, y durante ese proceso se fue aprendiendo de las fallas, las crisis y los éxitos. En el caso chileno, el principal promotor de las concesiones fue Ricardo Lagos, cuando ejerció como ministro de Obras Públicas (1994-1998). En Brasil fue impulsada por el propio presidente Ignacio Lula da Silva (2003-2011), también de tendencia de izquierda. En Colombia, tomó dimensiones importantes por las reformas realizadas durante el presidente Juan Manuel Santos (2010-2017), aunque han tenido que reinventar los contratos y los procesos ya 5 veces, corrigiendo los riesgos y errores que generaron problemas, como ocurrió en México luego de la crisis de la devaluación del peso en 1994 cuando todos los contratos quedaron en “default” de cumplimiento por parte del Estado. En Argentina el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019) trató de impulsar las APP sin éxito, ya que su sucesor suspendió el proceso por un enfoque estatista y problemas fiscales que veían como una carga los compromisos futuros en infraestructuras con participación público-privada.

Ningún proceso de desarrollo ha estado inmune a algún problema como atrasos, corrupción, o conflictos de interés con el Estado. Incluso iniciativas privadas, que por buenas intenciones que hayan tenido, la falta de profundidad en los estudios o en la definición de riesgos a nivel contractual, han generado problemas y grandes costos estatales no programados. Así también, cuando ha habido resiliencia y perseverancia a nivel político e institucional, se ha podido generar muchos proyectos que han cambiado la vida a millones de ciudadanos.

Para considerarse un proyecto “apepeable”, como se dice en la jerga más simple y coloquial, es fundamental que: i) el proyecto tenga “valor público”, es decir tenga impacto económico- social -ambiental, relevante para los ciudadanos, ii) exista “valor por dinero”, es decir, una clara sustentación que hacerlo con el sector privado es mejor opción que hacerlo directamente por el Estado, y, iii) que haya una importante transferencia de riesgos del Estado a la empresa privada involucrada en la asociatividad.

Otro elemento indispensable es que aun considerado como positivo incorporar el sector privado, si el proyecto es relativamente pequeño, o urgente, o no tiene muchos riesgos, es mejor utilizar otros modos de asociatividad tales como Alianzas Estratégicas, Acuerdos gobierno a gobierno, o Contratos asociativos propios del sector.

Lo anterior se sustenta en que los costos de estructuración de las APP pueden tomar tiempo, como ya se ha mencionado, y pueden ser costosos, pero necesarios para proyectos complejos, que requieran determinar riesgos de manera profunda, y cuyos errores u omisiones pueden generar costos altísimos e irreversibles. Por eso, en la normativa ecuatoriana, o en cualquiera de las mejores prácticas regionales o mundiales, la rigurosidad es alta para proteger al proyecto de contratos mal sustentados y pongan en riesgo el servicio que presta la infraestructura en cuestión, o elevados costos para el Estado si la previsión de riesgos fue insuficiente. Si bien esto es bueno para la financiación del proyecto, no lo es para proyectos que requieren tiempos cortos para su ejecución.

Para estos casos, proyectos con tiempos más cortos, es importante considerar las opciones de Alianzas Estratégicas público- privadas, o alianzas colaborativas gobierno a gobierno. La diferencia es que pueden tener procesos más cortos, pero se realizan con  empresas públicas y no son delegaciones como las APP o concesiones, sino proyectos desarrollados en conjunto donde las empresas involucradas tienen roles y responsabilidades que asumir. En este sentido, si el contrato no está blindado en términos de seguridad jurídica, su bancabilidad o capacidad de ser financiado, puede ser más difícil si son proyectos complejos o de plazo largo de ejecución.

2.2 Mitos y realidades sobre las APPs

De los párrafos anteriores nacen algunos mitos que deben ser entendidos y aterrizados para entender mejor las APP. Aquí algunas sugerencias:

“Los contratos APP son innecesariamente rigurosos y exageradamente lentos en su estructuración.”

En la realidad, solo esa rigurosidad, y el tiempo suficiente para estudios robustos y necesarios realizados por firmas de prestigio técnico y ético, es lo que hace que un proyecto público- privado sea exitoso (competitivo y transparente) en su proceso de licitación y su contrato sea más fácil de financiar. Los tiempos establecidos en la normativa ecuatoriana es similar y competitiva a la de los países como Chile o Colombia.

“Todo proyecto de infraestructura puede ser “apepeable”

No es así. Las condiciones para entrar en esta modalidad ya fueron descritas, pero en resumen deben ser evaluadas con tres criterios: valor público, valor por dinero y transferencias de riesgos. Si no existen estas condiciones, el proyecto no debería considerarse en esta modalidad.

“En los proyectos APP el Estado no pone un centavo”

No hay proyecto APP gratis. Si bien la inversión inicial normalmente es puesta en su totalidad por el socio privado, esta inversión debe ser recuperada de alguna forma: i) En el caso de servicios gratuitos para la ciudadanía (escuelas, hospitales…), a través de tarifas pagadas por la organización delegante del Estado, con compromisos en firme ( Pagos por disponibilidad según nivel de servicio pactado) durante el plazo de concesión o delegación; ii) Una mezcla de pagos entre los usuarios y el gobierno (carreteras, puentes, aeropuertos, puertos), o, iii) cuando los pagos de tarifas de usuarios por uso del servicio son suficiente. Sin embargo, en muchos proyectos se necesitan pagos estatales para cerrar los números y viabilizar el financiamiento.

Otro tema importante es tener mecanismos de resolución de incumplimientos de pagos estatales, incluso con fondos líquidos, para garantizar los compromisos de pago o de materialización de riesgos asumidos por el Estado en el contrato.

“La participación del sector privado siempre garantiza mayor eficiencia.”

Si bien hay evidencia en lo mencionado, esto se da cuando el proyecto ha sido bien estructurado y la distribución de riesgos ha sido realizada de manera correcta y clara. Cuando estas condiciones no se dan, y los contratos son laxos o mal estructurados, los ahorros obtenidos al inicio de la construcción de la obra, se pierden por mala gestión de supervisión de inversiones comprometidas y costos de operación y mantenimiento.

“Hacer escuelas, hospitales o cárceles en modalidad APP es privatizar el servicio de educación, salud y seguridad.”

Se debe diferenciar entre el desarrollo de la  infraestructura y su mantenimiento, de la implementación del servicio público. En estos sectores, normalmente el servicio educativo, de salud o seguridad está a cargo siempre de la organización estatal definida para ello, no el gestor delegado para construir y mantener la infraestructura. Así, no se da la privatización del servicio, solo la delegación para construir y mantener la infraestructura para que el Estado suministre el mejor servicio posible.

“Toda iniciativa privada debe ser aceptada por ahorrar plata y tiempo al Estado.”

Es una práctica generalizada aceptar iniciativas privadas, pero sin substituir el rol de las iniciativas públicas que vienen planificadas de manera anticipada. El rol de las iniciativas privadas es principalmente proponer soluciones a problemas de la ciudadanía que el Estado no ha priorizado o iniciado estudios, y la incorporación de esquemas de innovación que aún no existen en el país.  Normalmente, cuando hay una iniciativa privada el Estado adopta el rol de “evaluador”, y debe tener los recursos para ese papel. Y cuando la iniciativa es pública, el Estado es “estructurador”.

Adicionalmente, incluso en iniciativas privadas, siempre hay licitación con una ventaja al proponente establecida en el reglamento, y una compensación por los gastos en estudios realizados, en caso que no sea elegido.

“Los proyectos APP deberían renovarse fácilmente al término del plazo si el gestor delegado así lo desea.”

Dado que los plazos de delegación o concesión son de largo plazo, 15 a 30 o 40 años, renovaciones sin reversión al Estado, o sin nuevas licitaciones, haría parecer la modalidad como una privatización y no como una delegación a plazo definido, lo que desprestigia su naturaleza. Por eso, es recomendable implementar las reversiones al Estado, y este defina su nueva licitación o no, y en caso se vuelva a licitar, conocer a través del mercado las nuevas condiciones para su nuevo ciclo de delegación.

3. Planificación oportuna e integral

El nivel de institucionalidad se mide en función de la calidad de las regulaciones formales, las costumbres de cómo se hacen las cosas de manera informal, y el nivel de orden o disciplina en ejecutar las regulaciones en la práctica.

Por eso la planificación de la infraestructura necesaria es un proceso que debe existir y ser implementado con disciplina. Ecuador no tiene un plan nacional de infraestructura a largo plazo como ha sido desarrollado en otros países. Nos manejamos prácticamente con procesos sencillos y de poco tiempo, máximo 4 años, y la única excepción es el sector de electricidad donde hay planes de largo plazo pero con poca disciplina de cumplimiento por varias razones, entre ellas, la errática asignación de recursos para: i) nueva generación, ii) mantenimiento de potencia de reserva para estiajes (como ha sido demostrado en los años 2023 y 2024) e, iii) insuficiente inversión en líneas de transmisión.

El BID financió a Colombia un proyecto de planificación de Infraestructura Vial de largo plazo lo que les ha servido para tener mayor dominio del cierre del déficit, sostenibilidad de concreción de proyectos, asignar recursos para estudios y estructuración de proyectos, así como establecer procesos que eviten “elefantes blancos” o proyectos motivados por promesas políticas, pero sin sustento técnico.

El Ecuador debe hacer lo mismo, y en múltiples sectores, con una visión a 20 o 25 años, de tal manera que la planificación presupuestaria del Estado considere estos requerimientos y planifique oportunamente necesidades de recursos multianuales o acudir a la inversión privada de manera oportuna.  Hoy el país ha avanzado en establecer un Registro Nacional de Proyectos, y junto al BID se ha establecido un fideicomiso que financia estudios de APPs, lo que mejorará la confianza de los inversionistas. Sin embargo, de los 8 proyectos APP a la fecha, estos no representan un número relevante frente al déficit que existe en la infraestructura necesaria, ni garantiza que habrán los recursos estatales en caso sean necesarios.

4. Promoción atractiva

El Ecuador ha sido relativamente exitoso en sus procesos de promoción. Se han establecido Portafolios de Oportunidades de Inversión Público- Privado atractivos y de manera coordinada se han promocionado en diversos foros y reuniones con potenciales inversionistas. Pero una cosa es la promoción y otra cosa es la concreción. La primera es un esfuerzo para priorizar y elegir proyectos desde las distintas carteras, sustentarlos con información relevante, y presentarlos en diversos foros y reuniones para atraer interés; la segunda es de credibilidad y calidad de los procesos de estructuración y licitación.

De hecho, en la presentación que se hizo a inversionistas en el evento denominado “Ecuador Open for Business” realizado en Quito en Noviembre del 2021, la atracción se midió con una excelente participación, que luego fue continuada en otros foros locales e internacionales. Fue un momento en que parecía todo estaba alineado para un resultado de corto plazo. La forma de medir el efecto de este trabajo es a través de las firmas que mostraron interés y luego participaron en los procesos licitatorios. Del portafolio público- privado, con 23 proyectos, hasta noviembre del 2023, se licitaron 7 proyectos. Todos lograron interesados, pero solo 2 lograron adjudicaciones, y 1 llegó a firma de 7 contratos de generación eléctrica, junto con otros 3 contratos rezagados del mismo sector.Los otros 5 proyectos licitados fueron declarados desiertos por diversos problemas de los cuales se debe aprender y perseverar. Los demás proyectos del portafolio quedaron en diferentes instancias de avances.

Es necesario tener claro que las instancias de promoción y concreción no son las mismas, por lo que debemos preocuparnos no solo por vernos atractivos sino demostrar con testimonios claros que el país está abierto a las inversiones privadas, tenemos no solo perfiles de proyectos sino capacidades de estructuración y de manejo responsable y transparente de licitaciones con suficiente blindaje frente a las amenazas de irregularidades.

Otro asunto importante son los mensajes que da el país a través de sus actores y protagonistas con sus manifestaciones y decisiones. Luego del evento exitoso de noviembre del 2021, en marzo del 2022 la Asamblea Nacional rechazó una Ley de Inversiones con mensaje muy malo para el mundo de inversionistas. Y en junio de ese mismo año, las movilizaciones sociales que empezaron por conflictos de inseguridad escalaron hasta amedrentar a inversionistas en sectores muy relevantes como energía, hidrocarburos y minería. Además de establecer un mensaje de inseguridad e inestabilidad política, se fueron dando otras inconsistencias apoyadas por instituciones como la Corte Constitucional, e incluso una Consulta Popular negando la ampliación de arbitrajes internacionales, vital para contratos de largo plazo, y el cierre de pozos petroleros en el ITT, obviamente con efectos negativos en la percepción del país como destino de inversión.

Lo anterior, demuestra la debilidad institucional como país, sin reglas de juego claras y consistentes para la inversión. Es como “exigir empleos y crecimiento, pero negando las causas que los generan”. Un enorme desafío, es lograr influir en los ciudadanos, y que estos sean más importantes que los grupos de poder minoritarios pero con gran capacidad de movilización e incluso violencia. Probablemente esta debilidad institucional es la que nos tiene presos en una situación de desconfianza a la inversión sobre todo extranjera.

5. Estructuración robusta

A pesar de lo anterior, es posible lograr atraer inversionistas acostumbrados al riesgo Latinoamérica o Ecuador, y concretar proyectos, si la estructuración de los mismos es realizada con profundidad técnica y considerando los requerimientos de bancabilidad exigidos por los organismos de desarrollo, multilaterales, fondos privados, fondos de entidades institucionales como fondos soberanos de países que invierten en infraestructura.

Más allá de la larga lista de requisitos para que los contratos puedan merecer una decisión positiva en la asignación de recursos, los temas de impactos ambientales y sociales son cada vez más importantes, así como la calidad de la gobernanza de contratos y las instituciones que los ejecutan y administran.

Pero hay otros temas que son sensibles y delicados que muchas veces los actores no le dan la relevancia o la urgencia necesaria, y los puedo resumir en tres: i) si las tarifas existentes son suficientes o no con las necesidades del proyecto, ii) que hayan mecanismos de liquidez inmediata frente a riesgos de no pago del servicio por parte del gobierno, y, iii) la existencia de procesos de solución de controversias claros y flexibles para enfrentar situaciones no deseadas, como la expropiación del activo que presta el servicio, o la terminación anticipada unilateral sin causa justificada.

El Ecuador deberá transparentar sus costos y tarifas en esta nueva era de infraestructura con el sector privado, ya que sobre todo en el sector eléctrico las obras de generación de electricidad se han hecho con recursos estatales, y recién ahora se está entrando en una nueva era de inversión con privados, donde la cosa es distinta. Cuando la inversión la hace el Estado, considera para las tarifas solo los costos de operación, y para los costos y devolución del financiamiento se toma deuda soberana que se diluye con toda la deuda pública. En el caso del privado, en la tarifa debe reconocerse además de los costos operativos, los de financiamiento e inversión y la devolución de los mismos, y además deben ser pagados dentro de la tarifa. En proyectos de otras infraestructuras, cono vialidad, es parecido.

En el tema de fondos de liquidez frente a incumplimientos de pagos de la entidad estatal, ha sido uno de los problemas más serios en los temas viales desde la primera ola de las APP iniciadas en 1996. Y de no arreglarse estos mecanismos, no habrán nuevas licitaciones exitosas.

En el caso de mecanismos de solución de controversias, el Ecuador tiene mecanismos de arbitraje, pero en las APP son regionales. Si bien puede ser suficiente para la mayoría de los proyectos, es una desventaja competitiva para atraer más y mejores participantes, frente a otros países cercanos que garantizan arbitrajes internacionales sin restricciones.

6. Concursos públicos transparentes

Esta es la zona caliente, o el área chica, donde se concretan o no los proyectos, más allá de la buena priorización y promoción que haya existido. Por eso hay que aprender de éxitos y fracasos propios y ajenos para mejorar la gestión en esta parte del proceso.

Cuando asistimos a conferencias y reuniones técnicas con referentes mundiales y regionales de APP, aconsejan hacerse cargo de tres elementos principales entre otros: i) evitar la “expropiación institucional”, ii) blindarse de conflictos de interés, y, iii) proteger los procesos de “licitaciones dirigidas”.

Lo primero se da cuando las empresas privadas, con fuertes capacidades de lobby y alta cercanía a las instituciones, tienen una influencia más allá de la deseada que llega a afectar la independencia necesaria de los funcionarios. La segunda es más frecuente, y tiene que ver con funcionarios o grupos de interés que pueden estar opuestos al proyecto ya sea por cuestiones culturales e ideológicas (estatismo), o corrupción debido a tráfico de influencias o acceso a información privilegiada sin controles debidos. El tercero es evitar licitaciones apuradas, con poco tiempo de promoción y preparación de ofertas, lo que beneficia a interesados que tienen más tiempo siguiendo el proyecto mermando o desincentivando la competencia.

Para manejar mejor los temas de licitaciones, las normativas modernas han establecido la necesidad de agencias o instancias de alto nivel para no solo planificar y priorizar proyectos, sino también estructurar y manejar la licitación, fuera de los Ministerios del ramo, garantizando un proceso integral de manera independiente, transparente y más técnica. En Ecuador, este se da en las APP, por la creación de la Secretaria de Inversiones Público- Privadas focalizada APP y con la competencia adicional de la estructuración de proyectos de esa modalidad, pero en los demás sectores estratégicos se maneja en los ministerios o empresas públicas a cargo, lo que puede ser una oportunidad de mejora.

Otra forma de proteger los proyectos es contratar a instituciones financieras multilaterales que promueven las APP, como el BID o el IFC, para armar portafolios de proyectos acompañados por estas instituciones en todo el proceso de estructuración y licitación de los contratos, mejorando la probidad de los mismos, y generando más confianza en el proceso por parte de los postulantes y financistas.

7. Contratos a prueba de futuro

Se refiere a aquellos que en el tiempo tienen menos renegociaciones, y cuando hay controversias estas se solucionan de manera consensuada dentro de los lineamientos del contrato sin llegar a arbitrajes o terminación anticipada.

Es imposible que un contrato de largo plazo no tenga adendas o ajustes, pero aquellos que sufren de muchos cambios es un síntoma que no han sido hechos de manera robusta y generan problemas con los financistas e inversionistas. Esto es frecuente cuando hay cambios de autoridades que quieren mostrar fuerza o creatividad, por motivos técnicos o políticos. También pueden darse por reclamaciones de usuarios insatisfechos con los niveles de servicio que no fueron considerados en los procesos iniciales acordados.

Otra fuente de problemas, es cuando la distribución de riesgos no ha sido definida claramente, especialmente la estimación de demanda, los mecanismos de ajustes frente a demanda no prevista o menor demanda de la proyectada, y el nivel de exclusividad pactado. Cuando las estimaciones de demanda son erradas por resultar sobre estimadas, los flujos netos del contrato son negativos, y si el riesgo está en el gestor privado, este debe estar dispuesto a perder dinero; o al revés, en el caso de haberla subestimado y los flujos son mayores a los establecidos generando un superávit que el Estado normalmente busca tener acceso también. Si el riesgo de demanda lo toma el Estado, entonces se genera un problema fiscal no previsto si fue sobre estimada, y el proyecto entra en problemas y el servicio también. Otro problema es cuando el Estado aprueba otra concesión cercana, y afecta el flujo de demanda e ingresos de otros proyectos generando un problema de sostenibilidad contractual.

Por lo anterior, estos estudios y decisiones deben ser meticulosamente observados y realizados de tal manera de no generar disrupciones evitables y costosas.

8. Financiamiento

Un proyecto no financiable es como si no existiera. Es fundamental que la estructuración del contrato sea hecha pensando no solo en los temas técnicos sino también en su capacidad de ser bancable o financiable por las mejores instituciones. Una buena práctica es que los estructuradores estén actualizados con las políticas y requerimientos de los bancos líderes en financiar proyectos de infraestructura. Las condiciones pueden ser cambiantes por la dinámica de los mercados financieros y también por los temas geopolíticos.

Aunque lo hemos mencionado anteriormente, los factores que definen la bancabilidad con marcada relevancia son las cláusulas que pueden poner en riesgo el equilibrio financiero y la estabilidad contractual. Uno de los temas relevantes, y que la legislación ecuatoriana ya lo contempla para ser usada en los contratos, es la facultad de intervención de los financistas en rescatar el proyecto cuando se evidencia un problema serio con el gestor delegado, ya sea incapacidad o incluso quiebra. Los otros temas tienen que ver con las cláusulas de terminación anticipada sin causa justificada, garantías de pago frente a incumplimiento del Estado requiriendo fondos de liquidez ante esta eventualidad, y sistemas de arbitraje aceptables.

Algo más básico pero necesario de mencionar, es la obligatoriedad de establecer vehículos independientes para la ejecución de proyectos, y fideicomisos privados o con intervención de instituciones reconocidas para el manejo de los fondos. Esto último respalda la esencia de las APP, que al no tener un activo que dar en prenda o hipotecar, su garantía es un contrato y los flujos garantizados o no que estos generan.

Una buena presentación a un financista importante es resolver satisfactoriamente tres inquietudes decisivas: i) cuál es la regulación que respalda el contrato, ii) qué firma consultora hizo los estudios y estructuró el contrato, y, iii) cuáles son las respuestas a los puntos señalados en párrafos anteriores sobre bancabilidad.

Para proyectos de gran tamaño y complejos niveles de riesgos, se considera imprescindible que participen en el financiamiento la banca multilateral al menos en un 40% del monto requerido, ya sea por la calidad de la debida diligencia que ellos hacen previo a calificar la factibilidad de bancabilidad de un proyecto, así como la reducción del costo financiero que tendrá efecto al estructurar la sindicalización de los bancos financistas.

Los esquemas financieros para proyectos de infraestructura tienen fases diferentes. La fase de mayor riesgo es la de construcción y por lo tanto es la de mayor costo y más difícil de estructurar. Aquí las multilaterales tienen mucho valor para reducir el riesgo y mejorar los costos. En la fase de operación y mantenimiento, normalmente todo el financiamiento se replantea con actores no necesariamente iguales, y los costos también son mejores ya que una vez probado que la construcción fue exitosa y la operación y mantenimiento está fluyendo con tarifas razonables, los impactos ambientales son manejables,  y una aceptación social positiva; se depende más de la disciplina y constancia en cumplir los niveles de servicio, cronogramas de inversiones, y el manejo oportuno y efectivo de los impactos sociales en las comunidades afectadas.

9. Administración de Contratos

Hay una recomendación bastante clara de los expertos mundiales y regionales de APP, respecto a que la administración de contratos sea realizada por instituciones y funcionarios distintos a quienes estructuraron y licitaron el proyecto. Esto tiene dos objetivos: i) eliminar riesgos de influencias indeseadas por relaciones de largo plazo entre concesionarios y funcionarios, y, ii) los procesos y capacidades son distintos a las etapas anteriores, ya que aquí prima la supervisión de cumplimiento del contrato, emisión de informes objetivos, asegurar que los grupos de interés alrededor del proyecto estén bien atendidos, y ayudar a resolver crisis por movilizaciones o interrupciones por grupos conflictivos en caso de que existan.

Por estas razones, el caso peruano por ejemplo es bien claro. Hay una institución, Proinversión, que promueve y estructura, dependiendo del Ministerio de Finanzas, y otra, Ositran, que supervisa y fiscaliza los contratos. Tienen una coordinación suficiente, pero son independientes y con procesos y recursos especializados. En el caso Ecuatoriano, la SIPP coordina, promueve, estructura y hace la licitación; y el Ministerio de Transporte y Obras Públicas, con una subdirección gestiona los contratos. Otra oportunidad de mejora si se independiza esta parte.

En el caso ecuatoriano la SIPP promueve, estructura y licita. Y el Ministerio de Transporte y Obras Pública con una subdirección gestiona los contratos. Otra oportunidad de mejora si se independiza esta parte.

9.1 Prevención y solución de conflictos

Es en la gestión de los contratos y durante el ciclo de operación y mantenimiento donde es más común la aparición de problemas. Más allá de los cambios de condiciones por el pasar del tiempo, los temas más sensibles tienen que ver con detección de fallas en el servicio, demoras en responder o arreglar problemas por parte del concesionario o gestor delegado, o cambios en los niveles de demanda por factores predecibles o no.

Otra fuente de problemas es la falta de cumplimiento de ajustes de tarifas en el tiempo por parte del Estado. Normalmente ocurre en el sector vial, y de hecho ha ocurrido permanentemente en el caso ecuatoriano, ya que por razones políticas las tarifas han quedado fijas para los usuarios aunque los contratos incluyen ajustes por inflación. Esta diferencia la asume el Estado y normalmente sin pago oportuno. Este es uno de los temas que no ha permitido atraer inversionistas extranjeros a nuevas APP o concesiones viales dada la mala reputación que ha existido hasta ahora. Se espera que los procesos y fondos de garantía de liquidez que se están estableciendo sean un diferenciador importante en el futuro para atraer más y mejores inversionistas y operadores, tanto locales como internacionales en este sector.

9.2 Aumento de plazos como solución a desequilibrios

El aumento de plazo en los contratos, como moneda de pago a compromisos incumplidos del Estado en las concesiones viales, han sido un tema que, si bien funciona en las primeras instancias, y alivia la caja fiscal por los atrasos incumplidos, generan concesiones con plazos casi indefinidos, perjudicando la credibilidad de la modalidad APP que tiene plazos determinados para la reversión del activo y el servicio al Estado, y volver a licitar en nuevas condiciones de mercado.

En una conversación con un experto de un banco multilateral, cuando se estaba definiendo la nueva regulación de las APP para el Ecuador, uno de los elementos que levantaban es que uno de los mayores riesgos que enfrentará el programa APP es la capacidad fiscal para generar fondos de contingencias por riesgos de incumplimientos de pagos.

De esta manera, los aumentos de plazo, pueden funcionar en casos específicos, y de manera excepcional, pero no debe ser la regla.

10. Reversión al Estado

Aquí radica una de las diferencias importantes de las APP, ya que estas fueron creadas hace décadas como una alternativa a la privatización, mal vista en muchos países, incluso en Ecuador, y evitar así la postergación o no implementación de infraestructura necesaria para las personas cuando el Estado no tiene los recursos para la inversión, ni suficiente capacidad para la operación y el mantenimiento a largo plazo..

De esta manera, delegaciones o concesiones “eternas”, con renovaciones casi automáticas, genera suspicacias y argumentos a los políticos que están en contra de la privatización al acusar que la modalidad es una forma disfrazada de hacerlo y por lo tanto es un engaño que desprestigia el sistema.

Este argumento a veces es difícil de sostener frente a mentes simplistas o dogmáticas, pero cuando se explica con detenimiento que su orientación va en beneficio de proteger el sistema para fortalecer su credibilidad, es bueno hacer la reversión al Estado para una nueva licitación de mercado, o asumir el Estado su continuidad si el servicio ya no es atractivo para el sector privado pero sigue teniendo utilidad pública.

A veces el problema radica en que la institución pública que debe recibir el activo y continuar el servicio a la gente es incompetente o no tiene los recursos. En este sentido, el problema no es la política de reversión, sino la debilidad institucional de aquella organización que debería estar preparada. En esos casos, se sugiere que el proceso de reversión sea bien planificado en tiempo y calidad, y la nueva licitación esté lista para que el nuevo concesionario o gestor delegado reciba del anterior sin pasar por la institución pública. Cuando esto no es posible por razones legales o circunstancias especiales, entonces debería ser factible postergar o ampliar el plazo de transición hasta que la licitación nueva esté lista.

11. Conclusiones

En definitiva, como se ha podido deducir, la infraestructura no es un fin, sino un medio para brindar mejores servicios para las personas.

Siempre debe primar el interés público, y la infraestructura debe permitir brindar los servicios de la manera más sostenible posible. Eso conlleva a garantizar los mecanismos que manejen no solo la viabilidad técnica, o la factibilidad económica, sino también la aceptación social. Esto involucra gestionar los riesgos conocidos o no, que están o estarán implicados en el plazo de la construcción de la obra y principalmente en todo el plazo de la operación y mantenimiento.

El gran beneficio de las APP, no es ahorro de plata al Estado, nada es gratis, sino el empaquetamiento del Diseño, Construcción, Mantenimiento, Operación y Reversión de la obra, alineando incentivos para mayor eficiencia, menores costos de mantenimiento, y mejores niveles de servicios para el bienestar de los usuarios. Y, su segundo mayor beneficio es la transferencia de riesgos hacia el gestor privado aliviando al Estado para poder asumir otros riesgos en otros frentes de interés ciudadano.

También hay un impacto de ahorro en la inversión inicial, pero a largo plazo toda infraestructura es pagada por algún organismo del gobierno y/o los usuarios. Se trata entonces de una fuente de flexibilidad de acceso a financiamiento.

El éxito de los proyectos es saber asignar prioridades a través de planificación de largo plazo, luego crear mecanismos y lograr fondos para estructurar buenos estudios y contratos que hagan su trabajo de atraer inversionistas, facilitar el financiamiento, y ofrecer los mecanismos de repartición de riesgos de manera clara y eficiente.

El mayor problema que tiene Ecuador es crear condiciones para financiar los proyectos de infraestructura con participación privada habilitando fideicomisos que protegen los flujos y las fuentes de pago de los préstamos.

El país debe solucionar el ajuste necesario de tarifas en lo vial y lo energético, para viabilizar fuentes de financiamiento y sostenimiento de contratos y evitar que el tema fiscal sea un obstáculo para el desarrollo de las APP o concesiones en el futuro.

Los procesos de promoción son insuficientes si las licitaciones y las estructuraciones de estudios y contratos son deficientes. No solo hay que atraer, sino saber concretar.

De los fracasos y errores, está bien sentirse mal, pero más importante es tener resiliencia y perseverancia. Si un proyecto falló, es mejor aprender y volver a intentarlo de manera distinta y mejor, que deprimirse, satanizar o desprestigiar. Obviamente, si hay evidencia de corrupción en la causa, hay que actuar en concordancia.

Aunque aspiremos todo más rápido, jamás debemos perder la esperanza de lograr el objetivo o sueño de ser un país exitoso en inversión privada local y extranjera, y como lo han hecho otros, el único remedio es luchar con perseverancia por mejorar día a día la institucionalidad.