Infraestructura con Participación Público- Privada | “Introducción”
Es fundamental aterrizar la forma en que los países usan la modalidad Público- Privada para crear o mejorar infraestructura, de tal forma de que el lector pueda entender, con palabras sencillas, el nivel de desafío que representa por los ajustes que los Estados deben realizar para concretar proyectos, y los beneficios que se pueden esperar, que son importantes, pero no mágicos ni inmediatos.
El desarrollo de los países se reconoce por la calidad de su infraestructura, por eso es importante definirla y entenderla correctamente. La palabra infraestructura proviene del latín infra (“debajo”) y structus (“construido”), y por ello se utiliza este término para referir a una estructura que sustenta a otra, actuando como su base. Por eso se la reconoce como el conjunto de servicios, medios técnicos e instalaciones que permiten el desarrollo de una actividad.

El desafío de crear estas plataformas viabilizadoras de progreso y mejor calidad de vida de las personas, es mayor cuando los gobiernos no tienen recursos disponibles. De hecho, en el caso de Ecuador, según información oficial, el déficit de infraestructura nueva o mantenimiento de la existente, requeriría alrededor de 70.000 MUSD para las necesidades previstas hasta el año 2030, mientras que el presupuesto general del Estado solo destina alrededor de 1.500 MUSD al año. Esto pone en evidencia, que para que la ciudadanía pueda tener acceso a mejor y nueva infraestructura es fundamental la participación de la inversión y gestión privada, que no es automática o inmediata, ya que requiere que se generen las condiciones y cumplan los requerimientos para que esta se concrete, lo cual es el factor más difícil en la realidad actual del Ecuador.
A diferencia de otros países como Colombia, Chile y Perú, en Ecuador se permite la participación del sector privado en la delegación o concesión de infraestructura pública de los sectores estratégicos solo por “excepción” expresa, otorgada a nivel de la máxima autoridad, la Presidencia en caso de gobierno central, o las autoridades provinciales o de municipios en el caso de los Gobiernos descentralizados. Si bien esto es desalentador para los inversionistas, en los últimos tres años la regulación de las concesiones eléctricas y sobre todo de las Asociaciones Pública-Privadas (APP) han evolucionado para bien.
Las APP es uno de los principales mecanismos de colaboración entre el sector público y privado destinado a proveer infraestructura o servicios públicos. En este esquema el sector público delega al privado la implementación de la infraestructura, usualmente bajo un alcance de Diseño, Construcción, Financiamiento, Operación, Mantenimiento y Trasnferencia, que incluye una estructura de financiamiento llamada Project Finance. Su principal característica es que la parte pública comparte riesgos con el privado, quien hace y financia la inversión inicial, a diferencia de la modalidad de contratación pública ordinaria, a cambio de una retribución pactada según niveles de servicio.
De hecho, en el caso de las APP, una de las modalidades de delegación al sector privado, el Infrascopio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que mide la calidad regulatoria e institucional, ubica al Ecuador en el top 10 de los países latinoamericanos, lo que junto a otras mejoras ha auspiciado una “tercera ola” de proyectos asociativos. Las primeras concesiones viales empezaron en el 1996 con la vía Riobamba- Rumichaca, seguida por concesiones de aeropuertos y puertos desde los municipios de Quito y Guayaquil y después en el 2001 el oleoducto de crudo pesado (OCP) que transporta el petróleo desde el oriente hasta Esmeraldas.
La aparición de la Ley APP en el 2015 creó una “segunda ola” con 5 proyectos de iniciativas privadas; y las reformas del 2021 con la creación de la Secretaría Técnica de APPs y Gestión Delegada, hoy Secretaría de Inversiones Público- Privadas, priorizó 8 proyectos en el Registro Nacional de Proyectos APP en diferentes niveles de avances, conformando la “tercera ola” antes mencionada.

En el mundo entero, sin importar tamaño de país u orientación política, esta modalidad para hacer o mejorar infraestructura en diversos alcances y sectores ha sido creciente. Tanto en Panamá, como Canadá, España, Brasil, Uruguay y Chile, de gobiernos socialistas o liberales, la adopción de APPs ha sido generalizado por la promesa de sus beneficios en la flexibilización de financiamiento, mejoras en eficiencias, reducción de riesgos para el Estado, y la ganancia de innovación por las iniciativas privadas no solicitadas, entre otros temas.
Sin embargo, la historia de implementación en estos países no ha sido siempre una nube rosada, en el Ecuador tampoco, por los riesgos implícitos cuando hay poca experiencia, baja institucionalidad, desequilibrios fiscales, y alta inestabilidad política. Existen casos exitosos, y muchos otros con problemas por débiles estructuraciones que decantan en licitaciones poco confiables y contratos demasiado abiertos que no siempre protegen al Estado cuando estos son renegociados por diversas razones.
Los proyectos exitosos en la región y en el mundo, han permitido construir importantes obras de infraestructura que no se hubieran hecho por falta de recursos públicos para la inversión en sectores como: el transporte público, vías, puentes, hospitales, escuelas, cárceles, edificios estatales, centros de acopio y logística municipales, plantas de generación eléctrica, sistemas de tratamiento de aguas, riego, agua potable y saneamiento, entre otros. En el caso ecuatoriano, la Ley de Recursos Hídricos ha restringido las delegaciones al sector privado al desincentivarlas por un plazo de concesión insuficiente de máximo de 10 años. La nueva Ley APP procura ampliar este plazo abriendo una oportunidad para mejorar la cobertura sobre todo de saneamiento.
Es erróneo pensar que esto garantiza un ahorro para el Estado, ya que a largo plazo, todo se paga a través de retribuciones monetarias durante el periodo de la concesión o delegación de la obra o servicio. Al fin del día, esta modalidad solo flexibiliza el financiamiento de obra pública, siendo el asociado privado quien pone el dinero de la inversión inicial, principalmente con deuda a largo plazo, y el Gobierno le devuelve en pagos periódicos de acuerdo a tarifas y nivel de servicio pactado, a través de cobro de tarifas de usuarios y/o pagos en firme del gobierno (también llamados Pagos por Disponibilidad), para que el privado pueda pagar la deuda y quedarse con una retribución razonable al capital invertido y el riesgo asumido.
Desde los años 90 se aplica esta modalidad no solo para activos o servicios nuevos (greenfields), sino también para infraestructura existente (brownfields) deteriorada o en buen estado, que se puede monetizar con un contrato de concesión a un plazo determinado, permitiendo a los gobiernos obtener liquidez para otras obras de infraestructura pública urgente o imprescindible (nunca para gastos corrientes). Está demostrado con suficiente evidencia que los principales beneficios de las APP y concesiones están en el alineamiento de incentivos al empaquetar el diseño, la construcción o remodelación, operación, mantenimiento y reversión al Estado del activo en las condiciones iniciales. Esto hace que el servicio a la ciudadanía sea sostenible, permitiendo que el costo de mantenimiento sea 3 o 4 veces más eficiente por hacerse de manera periódica y sistemática, en vez de una vez cada 7, 10 años o nunca, por falta de recursos. Y lo más importante, que las personas logren acceso a mejores servicios y calidad de vida, aun cuando los Estados no tengan los recursos inmediatos para hacer las inversiones.
Roberto
Referente en gobernanza empresarial e infraestructura público-privada. Presidente de Succexion. Firma pionera en el enfoque de gobernanza a través del ciclo de vida de la empresa. Ha sido Chairman y CEO de Masisa, Amanco y Nueva Holding, y VP ejecutivo de Consorcio Nobis. Profesor, columnista y Secretario de Inversiones P P del gobierno del Ecuador. MBA ESADE-Adolfo Ibáñez. Programas en Wharton, Kellog y Harvard Kennedy School. Economista de la Universidad Católica de Guayaquil.