Buen gobierno corporativo en Empresas Estatales: ¿Mito o posibilidad en Ecuador?

Por Roberto Salas G

En principio, debo aclarar que en mi criterio el Estado no debería tener empresas a cargo de la gestión de recursos y soluciones complejas que requieren eficiencia y competitividad. Sin embargo, siendo realista y reconociendo la situación política de los países a veces son inevitables, por lo que hay que hacer excepciones y manejarlas de la mejor forma desde el diseño mismo de la gobernanza o las instancias de dirección a largo plazo y control permanente que garantizan su prosperidad y sostenibilidad en beneficio del bien común para lo cual fueron creadas.

1- El caso ecuatoriano.

Las empresas públicas en Ecuador enfrentan desafíos estructurales en su gran mayoría, desde altos niveles de ineficiencia por poca inversión, politización, falta de transparencia, alta inestabilidad de directivos, y casos de corrupción; que limitan su sostenibilidad y aporte al desarrollo nacional.

Según información del Ministerio de Economía y Finanzas, a diciembre 2024 existen 12 empresas activas, y otras 12 entre extintas y en liquidación. Las activas están en diversos sectores como: hidrocarburos (Petroecuador, Flopec), electricidad (CNEL, Celec), telecomunicaciones (CNT), minería (Enami), medios de comunicación (Comunica), agua (Empresa del Agua), construcción de viviendas e infraestructura (Vivienda y Desarrollo Urbano), astilleros (Astinave), productos metalmecánicos y de defensa (Santa Bárbara) y servicios postales; sin contar aquellas que están en procesos de liquidación como Correos del Ecuador, TAME, Ferrocarriles del Ecuador, Fábrica de Uniformes, Medios Públicos, Unidad Nacional de Almacenamiento; entre otras seis ya extintas, incluyendo EMCO, que coordinaba a todas hasta el año 2024.

En las empresas activas se reporta una nómina de empleados de alrededor de 30.000 personas.

Y el número de empresas y su rol de pagos se multiplica cuando se consideran las empresas públicas de municipios, prefecturas y universidades.

2- ¿Hay referencias internacionales de casos exitosos?

Casos como Ecopetrol en Colombia, Codelco y Enap en Chile, por mencionar los más cercanos, demuestran que sí es posible transformar estas empresas mediante modelos de gobierno corporativo innovadores, con autonomía blindada y una gestión alineada con estándares del sector privado.

El proceso de transformación de estas empresas no ha sido nada fácil ni inmediato, habiendo requerido una serie de elementos clave desde lo jurídico, liderazgo, y apoyo político para facilitar los cambios estructurales.

Consideremos en detalle estos casos:

Ecopetrol en Colombia:

Ecopetrol pasó de ser una empresa estatal con enormes desafíos de eficiencia y transparencia, a una de las petroleras más rentables de América Latina en un plazo de 10 años, a través de una serie de decisiones transformacionales de su gobernanza empresarial:

• Autonomía de gestión: Mejoró sobre todo en la transparencia y confiabilidad de sus operaciones y Estados Financieros, permitiéndole transformarse a una empresa de sociedad por acciones y abrir el capital al mercado de valores en el 2007 en Bogotá y en el 2008 en Nueva York, luego de reestructuraciones con enormes cambios internos iniciados en el 2003 por el presidente de Ecopetrol Isaac Yanovich con el apoyo irrestricto del presidente Uribe en esa época. Su plan estratégico se basó en una visión empresarial de largo plazo teniendo algunas actualizaciones. La autonomía le permitió implementar un sistema de remuneraciones que logra contratar los más capaces directivos y gestores que promuevan el logro de resultados sostenibles aprovechando el momento positivo del sector y la estabilidad macroeconómica del país. Aunque la empresa está en las bolsas de valores mencionadas para captar fondos de inversionistas, el Estado mantiene el control y la empresa opera con lógica de mercado para mantenerse atractiva.
• Enfoque en eficiencia y rentabilidad: Se redujeron costos, se optimizó la producción, se priorizó la exploración de nuevos campos, y se apostó por nuevas tecnologías, contando con las facultades y los recursos necesarios para atraer y contratar asesores internacionales de primer nivel. Fue importante un arbitraje sobre la contratación colectiva para adaptar sus costos a las reales posibilidades de la institución.
• Toma de decisiones: Fortalecieron las instancias donde la empresa toma decisiones estratégicas, asegurando que la Junta Directiva esté conformada también por directores independientes, despolitizando este proceso. Se generó un sistema de supervisión a la Gerencia para asegurar que la dirección señalada y el marco de actuación aprobado sea cumplido de manera estricta en el día a día.
• Estabilidad de funcionarios y estrategia: Desde el 2005 a la fecha, la institución ha tenido 5 Presidentes en 20 años, y si bien la estrategia ha ido evolucionando lograron mantener los objetivos de largo plazo hasta antes de asumir el poder el presidente Petro que vino con una visión política distinta.

Codelco y Enap en Chile

Codelco, la mayor productora de cobre del mundo, es 100% estatal, no está en bolsa de valores, pero opera con un modelo corporativo que prioriza eficiencia y reinversión. Sus claves no son muy distintas a las señaladas en el caso anterior, resaltando:

• Transparencia y control financiero: Auditorías externas y reporte de resultados.
• Reinversión estratégica: En lugar de pasar todos sus beneficios al presupuesto del Estado, Codelco, con aprobación oficial del gobierno, reinvierte en innovación y productividad una buena parte de los beneficios, evitando que todos los flujos disponibles sean absorbidos por el Ministerio de Hacienda (Finanzas), como sucede en países como Ecuador, presionados por la enorme y crónica brecha fiscal.

Enap, la petrolera estatal chilena, principalmente en refinación, ha logrado además, paso a paso, diversificar su negocio con energías renovables y estrategias de internacionalización.

3- Un modelo para Ecuador

Reinventar las empresas públicas ecuatorianas que sean imprescindibles es una tarea titánica, y no es desafío de uno o tres funcionarios, ni tampoco solo del Presidente que decida invertir capital y liderazgo político. Se necesita reinventar la gobernanza de manera integral para provocar:

• Una coalición de líderes: Este es el elemento vital que hace la diferencia para que una misión imposible tenga oportunidad de ser posible. Líderes estratégicos a nivel de dirección de largo plazo, y operativos de primer nivel para la gestión diaria, con las intenciones correctas, que estén dispuestos a asumir riesgos e implementar transformaciones con apoyo irrestricto y directo desde el más alto nivel del gobierno y la sociedad civil para darles: i) suficientes recursos para establecer un plan y ejecutar
• los cambios, ii) tiempo para visibilizar resultados, y, iii) apoyo para enfrentar fuerzas contrarias de grupos de interés que se benefician del status quo.
• Autonomía: Asegurar los cambios normativos de leyes y reglamentos que garanticen la autonomía de gestión para evitar interferencias políticas, y establecer un sistema de incentivos y remuneraciones competitivos para atraer talento, como si fuera una empresa privada, y orientar los equipos a resultados de corto, mediano y largo plazo. Este cambio es fundamental para operar en un marco de eficiencia e innovación al nivel de las exigencias que los sectores donde compiten.
• Eliminar vulnerabilidades que facilitan corrupción: Enfrentar los conflictos de intereses que provocan corrupción y caídas de proyectos necesarios. Proteger los códigos de conducta de los actores internos y sus organismos de decisiones especialmente en la Junta Directiva y comisiones de licitaciones, haciendo factible incorporar expertos independientes en organismos asesores para tomar las mejores decisiones y estructurar de mejor forma los proyectos de inversión sin miedo de interferencias de entes politizados o anti técnicos.
• Rendición de cuentas y transparencia: Eliminar la discrecionalidad y concentración de poder o información de funcionarios en cualquier nivel a través de políticas y procesos de control interno. Sanear los Estados Financieros y publicar las auditorías externas independientes junto con los reportes de gestión anual que incluyen los impactos y aprendizajes sociales y ambientales como lo hacen las mejores empresas, promoviendo que las métricas de desempeño además de claras y accesibles estén acompañadas con incentivos correctos para que se logren los objetivos de corto, mediano y largo plazo.
• Apertura a la inversión privada: No implica privatización, sino acceso a capital y tecnología. Si bien hoy en día hay mecanismos de contratación y asociatividad con empresas privadas expertas, estos procesos han dejado mucho que desear por casos frecuentes de falta de transparencia en los procesos licitatorios o estructuraciones mal hechas que provocan acuerdos nocivos para el interés del Estado. Por otro lado, también se han dado en el sector hidrocarburos situaciones de cambios unilaterales de contratos que han aumentado el riesgo de invertir en empresas como Petroecuador encareciendo la participación privada.
• Diversificación y sostenibilidad: Reinvertir lo suficiente en innovación, nuevos productos y mercados, competitividad. Para esto, parte de sus beneficios, entre el 30 a 40% deberían ser reinvertidos.

4- Conclusiones

Ecuador tiene una oportunidad única para transformar sus empresas públicas imprescindibles, una a una, seguramente mucho menos de las 12 que actualmente están activas, y convertirlas en motores de desarrollo.

Aprender de los modelos exitosos como Ecopetrol y Codelco puede marcar la diferencia entre mantener estructuras ineficientes o convertirlas en pilares de una economía sostenible.

Los cuatro pilares que se repiten en estas transformaciones se basan en prácticas de gobernanza que garanticen: i) autonomía, ii) remuneraciones competitivas, iii) controles internos y supervisión, y, iv) gestión operativa eficiente alineado a objetivos de largo plazo con una excelente gestión de riesgos.

Lo anterior potenciaría otros niveles de mayor alcance, como la alimentación con los dividendos de las empresas a fondos de estabilización, como lo hace Chile para respaldar los fondos de pensiones y estabilizar la caja fiscal cuando el precio del cobre es bajo o insuficiente, o más a largo plazo como lo hace Noruega con su Fondo Soberano, el más grande del mundo. En cualquier caso, el desafío enorme e inminente es reinventar las empresas públicas imprescindibles.