El reloj y el desarrollo de infraestructura con Participación Público-Privada en Ecuador

Situación

Venimos escuchando que uno de los pilares para el crecimiento y la generación de empleos serán la inversión pública en infraestructura.  Sin embargo, seguramente el gobierno está pensando en la activa participación privada en estos proyectos más que hacerlo solo, por razones obvias de la enorme restricción fiscal, o en otras palabras, el alto déficit del presupuesto del Estado que es alrededor de 5.000M USD, sin contar las amortizaciones de la deuda.

Muchos analistas hablan de que eso podría provocarse a través de las Asociaciones Público- Privadas o APPs. Pero por su tiempo de priorización y estructuración actualmente ya están definidas las que podrán hacerse en los próximos 4 años: 12 proyectos de iniciativa pública inscritos en el Registro Nacional APP, por 4.000M USD de inversión que incluyen 8 en el sector vial destacando el Quinto Puente de Guayaquil, 2 puertos y terminales como Esmeraldas y el Granelero de Guayaquil, y 2 proyectos de energía hidráulica Cardenillo y Santiago. Incluso, algunos de estos proyectos pueden resultar inviables al terminar los estudios de factibilidad, por requerir alta participación de fondos del Estado para su viabilidad financiera y bancabilidad.

El sector eléctrico ha mejorado su regulación para la implementación de proyectos privados en autogeneración y generación distribuida, así como en asociatividad para que CELEC pueda hacer proyectos de generación con participación privada vía alianzas estratégicas. El sector minero, amenazado permanente por la actividad ilegal y criminal, ha tenido importantes avances impulsados de hace algunos años de proyectos como Cascabel, Curimining, Loma Larga, Cangrejos y Warintza, que permitirá una tendencia desde el 2026 de inicios de obras que pueden impactar de forma relevante en la Inversión Extranjera Directa y el nivel de exportaciones que hacia 2035 debería estar cerca de los 10.000M USD al año (En 2024 fueron de 3.200M USD).

En el sector hidrocarburos el gobierno ha publicado una lista de proyectos por 49.000M USD, destacando la exploración y explotación del Gas del Golfo de Guayaquil, sin embargo, analistas del sector sugieren que estos perfiles básicos sean profundizados y corregidos en algunos aspectos que denotan que no tienen aún información relevante y consistente para entusiasmar interesados de clase mundial con el músculo financiero y técnico requeridos.  Mientras tanto, en Petroecuador se espera que con la nueva gerencia general pare la inestabilidad y se inicie la reinvención o regeneración de una institución tan venida a menos y con resultados muy malos por la declinación de producción y ahora los problemas graves de la Refinería de Esmeraldas.

Lo relevante

-En los países cercanos como Chile, Perú y Colombia, lo que mueve la aguja de las Inversiones extranjeras son los sectores de Hidrocarburos, Minería, Energía y Vialidad. Los dos primeros de manera principal.

-El Ecuador tiene y ha tenido buena promoción de portafolios de proyectos. Las giras de diferentes gobiernos han sido relativamente exitosas en generar interés , pero no se han materializado los resultados por razones distintas a la promoción: i) proyectos sin estructuración robusta o poco maduros,  ii) en vialidad, tarifas insuficientes y atrasos crónicos de pago de aportes estatales; iii) en energía, contratos no bancables por falta de garantías de pagos en fideicomisos, o falta de garantías estatales por incumplimientos; iv) la inseguridad ha sido un tema importante sobre todo en la minería; v) la mala reputación en sectores como petróleo por casos de terminación o cambios unilaterales en los contratos; vi) si bien hay posibilidad de arbitrajes ante controversias,  estos han sido limitados a diferencia de otros países con los que competimos por las inversiones de las empresas; vii) tramitología lenta en aprobaciones tanto de permisos ambientales, como de los informes de Riesgos y Sostenibilidad  Fiscal del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), y, no puede faltar; viii) la corrupción, en servidores públicos y también en agentes privados,  por falta de blindaje o gobernanza de los proyectos en las instancias donde se “cocinan“ las licitaciones y sus resultados.

-Los proyectos de infraestructura se pueden hacer con distintas modalidades contractuales, las APP son solo una de ellas, dependiendo del sector.

-En el Ecuador hay enormes oportunidades ya que el deficit de infraestructura nueva y mantenimiento de las actuales es enorme (72.000M USD frente a una inversión pública de 1.400 USD.), pero la falta de planificación y recursos para estructurar proyectos, añadidos los 8 factores mencionados anteriormente, hacen imposible, hasta ahora, reducir esa brecha.

Pros y Cons

+ Robustecer la gobernanza de las instituciones y las regulaciones de arbitraje o estabilidad de contratos requieren liderazgo político más allá del gobierno central. Hoy existe una situación muy favorable, distinta, y mejor a la del 2021. Sin embargo, las mayorías legislativas pueden ser temporales.

+ Las APP han tenido desde el 2022 una mejora sustancial en su regulación estando hoy entre los 10 países mas fuertes en institucionalidad, así como en la conformación de un portafolio priorizado, una promoción inicial exitosa, proyectos con fondos del BID para estructuraciones, algunos ya con pre-factibilidad terminada, y buena reputación con multilaterales. Sin embargo, la nueva Ley le da a la SIPP el encargo de estructuración y apoyo a GADs, pero sin los recursos técnicos y profesionales para mantener un portafolio atractivo de largo plazo.

+Las regulaciones en sectores de Energía han mejorado mucho para la participación privada, pero no así las empresas públicas del sector.

Consejos

Hay 12 estados o movimientos para avanzar en una agenda positiva que permita o al menos ayude a cerrar la brecha de infraestructura, a través de la participación público -privada, para generar empleo y mejorar la calidad de vida de las personas.

Así pueden ser las fases, aunque el orden no es inflexible, lo importante es abordar todos o la mayoría:

01´ Eliminar la excepcionalidad de la participación privada en los sectores estratégicos, que da un mal mensaje al mundo inversionista. Mientras en Colombia, Chile y Perú la excepción es la participación estatal, en Ecuador es la norma.

02´Implementar mayor seguridad jurídica con contratos -ley. La gran diferencia de la avalancha de inversiones en Perú con respecto a Ecuador, es que la Constitución peruana garantiza la estabilidad de los contratos por el respaldo que tienen desde la misma Constitución, entre otros temas.

03´ Transformar las Empresas Públicas, aquellas que sean inevitables. Este es un desafío ineludible si se pretende avanzar hacia esquemas de participación público privada sostenibles y atractivos para el capital privado. Existen experiencias exitosas cercanas como Ecopetrol en Colombia que demuestran que una empresa pública puede reestructurarse, operar con eficiencia, cotizar en bolsa, acceder a financiamiento en mercados de capitales y mantener estándares de gobernanza equiparables al sector privado. Para ello, es indispensable el respaldo total del gobierno central, reformas legales que garanticen autonomía de gestión, eliminación de interferencias políticas, desmantelamiento de redes de corrupción y fortalecimiento de órganos de control. Solo así las empresas públicas podrán convertirse en verdaderos aliados del desarrollo, en lugar de ser un lastre estructural.

04´ Obras por impuestos coordinado desde el Ministerio de Obras Públicas (MTOP) con control del MEF. Perú inauguró este sistema con éxito hace ya algunos años, dinamizando la inversión regulada y orientada por el gobierno central pero ganando tiempo y asumiendo riesgos en su totalidad por el sector privado.

05´ Fortalecer la SIPP. Esta institución que gestiona las APP ha hecho lo que ha podido con su poder de ingerencia limitado y recursos muy escasos. Sin asignarle lo que realmente necesita para su mandato será difícil que sostenga un portafolio de largo plazo.

06´ Reenfocar el MEF, de administrar escasez a apoyar oportunidades. El MEF tiene enorme incidencia en la concreción de inversiones ya que es quien aprueba o no los contratos de inversiones y los proyectos de inversión pública sean cien por ciento con recursos públicos o público -privados. En su rol de “Evaluador” de la Sostenibilidad Fiscal  ha sido muy restrictivo, poco técnico y lento, lo que debe cambiar. No habrá más recaudación futura sino hay nuevos proyectos de inversión ahora

07’ Agilizar permisos ambientales. Es un área donde ha habido mejoras respecto a 2020, pero aún es un desafío por los nuevos requerimientos de consultas previas y mayor cantidad de proyectos sobre todo en lo energético.

08´ Continuar generando avances en seguridad. La seguridad ciudadana es algo importante para la gente y también para la inversión. Sectores como minería han sido afectados por bandas de mafias y narcotráfico que ven en la minería ilegal una fuente de ingresos importante.

09´ Robustecer estructuración de proyectos, con expertos independientes locales y los más complejos con  internacionales. Sin proyectos robustos, no habrán empresas serias que participen, ya que la debilidad contractual es caldo de cultivo para problemas futuros normalmente en desmedro del Estado.

10´ Hacer sondeos de mercado antes de licitaciones. Cuando se hacen sondeos, de atractividad y bancabilidad, como es la práctica en otros países con mejores resultados de licitaciones exitosas, la probabilidad de tener competencia saludable es mayor y se mejoran las posibilidades de llegar a concreción de contratos. Cuando no se hacen por presiones de tiempo, se afecta la idoneidad de atractividad de competidores aumentando la probabilidad de declararse desierto o archivado el proceso.

11´ Blindar licitaciones de corrupción es crear fuerzas propias para evitar manos extrañas con conflictos de interés tanto de funcionarios como de agentes privados. Incluso proyectos bien estructurados pueden caerse por debilidad en el seguimiento debido a interferencias.

12´ Lanzar licitaciones y concretar contratos de los primeros dos a tres peoyectos proyectos dando el ejemplo de hacer las cosas bien.

En definitiva, 4 áreas: mejoras normativas y leyes aprovechando el momento político, robustecer actores relevantes, avances en seguridad seguridad, generar proyectos confiables tanto en las estructuraciones de estudios y contratos bancables  como en las licitaciones. Es momento de aprovechar todo lo aprendido desde la primera (1996) y segunda ola (2015)  de concesiones, lo avanzado en la tercera ola desde el 2021 que ha sido importante para consolidar el modelo al momento, para empezar a ver licitaciones y concreción de contratos con visión técnica, voluntad política y coherencia institucional. Las APP no son una fórmula mágica, pero bien implementadas, junto con los otros formatos de participación privada, están en buenas condiciones para convertirse en un motor de inversión, empleo y desarrollo. Ecuador no necesita inventar el modelo, necesita hacerlo bien.