Restablecimiento del equilibrio económico-financiero en concesiones viales en Ecuador

A propósito de la reflexión de Francisco Grijalva, con quien compartimos experiencias en la Secretaría de Inversiones Público-Privadas del Ecuador, quisiera aportar una mirada complementaria desde la gobernanza.

Los desafíos que hoy observamos en los modelos de concesión no responden únicamente a aspectos técnicos o financieros, sino también a la forma en que se toman las decisiones en el tiempo en beneficio del bien común, y dentro de la legalidad.

En ese sentido, fortalecer la gobernanza —entendida como la adecuada disponibilidad de reglas claras y estables— es una condición indispensable para el desarrollo de asociaciones público-privadas robustas, transparentes y sostenibles.

Los invito a leer la reflexión de Francisco, que aborda con profundidad estos desafíos y abre una discusión necesaria sobre el futuro del modelo.

Contexto General

En el contexto del debate actual sobre la extensión de plazos contractuales acordada por la Prefectura del Guayas en el contrato de concesión de obra pública con la Compañía Concesionaria del Guayas, resulta necesario no solo transparentar las decisiones adoptadas, sino también reorientar la discusión hacia el problema estructural subyacente: el esquema tarifario y la aceptación social de los beneficiarios finales de los proyectos de delegación.

Fundamento jurídico del equilibrio económico-financiero.

La primera generación de concesiones en el Ecuador, al amparo de la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada, incorporó expresamente, a través de su Reglamento, el principio de equilibrio económico-financiero. En este marco, la ecuación económica contractualmente pactada debe ser respetada. Cuando la Autoridad introduce modificaciones unilaterales, en ejercicio de sus potestades públicas, que tengan un impacto negativo sustancial en los ingresos del proyecto -por ejemplo, reduciendo las tarifas de los peajes previamente definidas- surge la obligación de compensar al concesionario conforme a los mecanismos previstos contractualmente para el efecto, típicamente mediante extensión de plazo, ajuste tarifario o compensación directa.

Evaluación técnica y rol del control ex post.

Desde una perspectiva teórica, la aplicación de mecanismos de compensación no presenta controversia. Corresponderá a los organismos de control evaluar la legalidad de su aplicación mediante la extensión del plazo de vigencia contractual, la sostenibilidad fiscal de los compromisos asumidos -tanto firmes como contingentes- y la efectiva generación de valor por dinero.

Origen del problema.

Ahora bien, hasta ahora la discusión pública se ha centrado en la consecuencia y no en la causa del problema, la cual se origina en este caso por decisiones adoptadas desde inicios de los años 2000, cuando se aprobaron tarifas de peaje por debajo de los niveles contractuales bajo criterios de aceptabilidad social. En términos económicos, ello constituye un subsidio a favor del usuario, financiado con recursos públicos (inexistentes). Este brecha tarifaria implica trasladar al Estado parcialmente el riesgo de financiamiento, sin que exista capacidad fiscal suficiente para sostener dicho subsidio en el tiempo, lo cual queda en evidencia precisamente porque se termina aplicando un reequilibrio económico financiero mediante extensiones de plazo; y, además denota que el riesgo social y la disposición al pago de los usuarios no fueron analizados a cabalidad en forma previa a la celebración de estos contratos.

Modelo de autosostenibilidad y riesgos mal gestionados.

En escenarios de restricción fiscal, las concesiones viales fueron estructuradas bajo una base de autofinanciamiento, donde la principal fuente de ingresos provenía del pago de tarifas de los usuarios. Huelga decir que la viabilidad de largo plazo de estos proyectos exige un caso de negocio con un análisis integral de riesgos, incluyendo el componente social, entendido como la aceptación de los niveles de servicio que satisfagan las necesidades reales de la gente y su correspondiente estructura tarifaria.

La evidencia local demuestra que la ausencia de estos procesos deriva en conflictos, renegociaciones, incumplimientos de los niveles de servicio o finalmente en el fracaso de los proyectos.

Importancia de la participación ciudadana.

Por el contrario, la participación informada de la ciudadanía es un elemento central en la legitimidad y eficiencia de las decisiones públicas, en general, y particularmente en proyectos de colaboración público-privada. Permite alinear expectativas, transparentar costos y fortalecer la rendición de cuentas en torno a la provisión de infraestructura y prestación de servicios públicos.

Incentivos políticos y opacidad fiscal.

En ausencia de procesos robustos de estructuración, ha sido históricamente un incentivo poderoso para el sector público poner en marcha los proyectos lo antes posible sin “afectar el presupuesto”, pero dejando pasivos a futuros gobiernos en un marco de opacidad donde se ha tendido a subestimar u ocultar los pasivos asociados a las concesiones.

De ahí que políticamente resulta popular implementar una restricción sistemática a aplicar tarifas técnicas, trasladando el desequilibrio al balance del Estado, más allá que aquello genera contingencias fiscales no registradas ni visibilizadas por los contribuyentes que finalmente terminan pagando la cuenta vía tributos o que derivan en la necesidad recurrente de aplicar mecanismos de reequilibrio, como extensiones de plazo, para compensar distorsiones acumuladas por diferencial tarifario y una inadecuada gestión del riesgo social.

Rigidez tarifaria y problema estructural.

El punto crítico es evidente: el Ecuador mantiene, en la práctica, un esquema tarifario rígido y desactualizado desde hace más de dos décadas, no por limitaciones normativas, sino por decisiones administrativas con un alto componente político. Este esquema es incompatible con la sostenibilidad del modelo de colaboración público – privada.

Implicaciones en Project Finance.

En estructuras de Project Finance, la tarifa constituye la fuente primaria de ingresos. Sin predictibilidad tarifaria ni mecanismos de ajuste automáticos, no existe viabilidad ni bancabilidad y la inversión privada seguirá siendo una aspiración que no se concretará.

Asignación de riesgos y nuevo marco APP.

Por ello resulta indispensable identificar, cuantificar y asignar adecuadamente los riesgos del proyecto -financieros, operativos, legales, técnicos, sociales, ambientales y fiscales- a la parte que se encuentre en mejor posición para gestionarlos, acompañando esta asignación de estrategias de mitigación.

El gobierno nacional ha dado pasos y ha emitido lineamientos de participación ciudadana para proyectos de APP y precisado los momentos en que debe validarse la sostenibilidad fiscal de tales proyectos, bajo mejores prácticas internacionales.

La implementación de esos mecanismos es indispensable para inversionistas y financistas a efectos de no repetir los errores y malas prácticas del pasado. Pero en ese contexto, debe quedar claro también que la concesión de subsidios implícitos sin respaldo fiscal suficiente vulnera el principio de sostenibilidad fiscal, que exigen coherencia entre ingresos proyectados y compromisos asumidos en el largo plazo.

Comparación regional.

Los comparadores regionales evidencian la magnitud de la distorsión:

• Perú: en promedio aproximadamente USD 2.45 por peaje (+145% vs Ecuador)

• Colombia: en promedio aproximadamente USD 3.55 por peaje (+255% vs Ecuador)

Estas diferencias responden a esquemas menos o más intensivos en inversión de capital, pero guardan siempre coherencia con estructuras tarifarias alineadas con los costos reales de provisión del servicio.

Situación del Ecuador.

En contraste, el Ecuador ha mantenido una estructura tarifaria de un dólar desacoplada de dichos costos, generando dependencia de recursos fiscales insuficientes y estableciendo de facto una barrera de entrada de nuevos inversionistas.

Ilusión fiscal y falta de transparencia.

A esto se suma un problema estructural poco abordado: la denominada “ilusión fiscal”. Los usuarios tienden a sobreestimar la capacidad de los tributos para financiar la infraestructura pública, en general, sin internalizar sus costos reales. En un marco de opacidad en la ejecución de los contratos de concesión de primera generación, los costos reales de construcción, mantenimiento, seguridad y resiliencia se desconocen, por lo que se vuelve indispensable promover mecanismos de transparencia que permitan a los ciudadanos comprender, supervisar y evaluar la ejecución de estos proyectos y las decisiones públicas en materia tarifaria, fortaleciendo la legitimidad de las asociaciones público-privadas.

Ruta técnica para corregir el problema.

El camino es claro:

• Tarifas definidas sobre bases técnicas, alineadas a los costos reales.

• Mecanismos de indexación que garanticen predictibilidad.

• Participación efectiva de usuarios y partes interesadas en la definición de niveles de servicio y esquema de tarifas.

• Esquemas complementarios de financiamiento, con disciplina fiscal, como pagos por disponibilidad, peajes sombra o cofinanciamiento estructurado.

• Certeza jurídica en el cumplimiento de las condiciones contractuales, bajo mejores prácticas internacionales.

Conclusiones:

El problema no radica en la extensión de los plazos contractuales en sí misma -más allá del riesgo de que sea percibida como una “privatización encubierta” por la prolongación de la vigencia de los contratos-, sino en su utilización como mecanismo correctivo aislado, que posterga la solución del verdadero problema estructural: un esquema tarifario distorsionado, definido sin un adecuado proceso de socialización, y que, en consecuencia, impide corregir de manera sostenible los desequilibrios económico-financieros del modelo. Mientras esta situación no se aborde, el costo continuará trasladándose al Estado en forma de pasivos y controversias, y a los usuarios mediante el deterioro progresivo de la calidad del servicio, dinámica que termina minando la confianza y credibilidad en los mecanismos de delegación históricos e impidiendo el desarrollo de APP bajo un renovado marco normativo que impide seguir cometiendo los mismos errores.

Sin un sistema tarifario moderno, transparente y sostenible, no es posible consolidar esquemas de asociación público-privada.

En este contexto, la Contraloría General del Estado está llamada a trascender de un rol meramente verificativo de la aplicación de las cláusulas de reequilibrio económico, para posicionarse como un actor estratégico en el control de riesgos fiscales. Esto implica también observar y cuestionar decisiones abiertamente contrarias a la lógica económica de los contratos de concesión que, hasta la fecha, han sido pasadas por alto, como la reducción de tarifas, la cual compromete la sostenibilidad del modelo y distorsiona la asignación eficiente de riesgos.