Navegando en el Leviatán del Estado

1.Introducción

En mi larga carrera como ejecutivo de empresas no tuve tiempo para considerar si alguna vez podría interesarme una experiencia de servicio público. A pesar de que la curiosidad siempre ha estado presente; en primer lugar, como un legado de mi padre, Dr. Segundo Salas Meza, quien en el año 1979 fue elegido Representante Provincial (por Esmeraldas) ante la Cámara Nacional de Representantes de ese entonces; y luego en mi carrera universitaria de economía, cuando sentía cierta admiración por aquellos profesores que eran elegidos como Ministro o Secretario de Estado.

En mi caso particular, había tenido un par de llamados a funciones públicas que terminaban con un “no gracias” temprano. El primero en el año 1999 antes de la dolarización, y el segundo en el 2018. En ambos casos mi carrera corporativa era incompatible con estas propuestas.

En el 2019, al terminar mi etapa como ejecutivo que en los últimos 21 años me permitió ejercer en diversos países, llegó el momento oportuno y necesario para un cambio de rumbo y regresar a mi país con el propósito de “llevar el desarrollo sostenible a la práctica gerencial”.

Mi experiencia como gerente general, presidente de juntas directivas y dirigente empresarial, convencido de los principios de la sostenibilidad, me calificaba para querer expandir esta forma de liderar empresas, y qué mejor hacerlo desde mi país.

Sin embargo, en mayo del 2021 el presidente Guillermo Lasso me invitó a ser parte de su gabinete, y coincidió con la curiosidad de años atrás y el momento de transición profesional. Pensé que entender el sector público desde adentro, practicándolo y no sólo observándolo, sería una experiencia transformadora mientras trataba de hacer una contribución a mi país.

La propuesta inicial no pude asumirla ya que el Ministerio de Energía y Minas sería dividido, pero luego al conocer que no iba a ser posible, quedé inhabilitado por un conflicto de interés en el sector minero, que aunque lo había ya advertido no tenía una solución transparente y rápida. Pasé unos días muy difíciles por no poder asumir un cargo ya anunciado, pero al final decidí por lo más prudente: ponerme a la orden para otro rol y no tomar riesgos de este tipo en cargos tan delicados que puedan complicar al gobierno y a mi persona. Después de pocas semanas, recibí el llamado para crear y desarrollar el sector de las inversiones en infraestructura pública con participación del sector privado.

No tardé mucho en darme cuenta que la definición de Thomas Hobbs, en su libro escrito en 1651, que representaba al Estado con un monstruo bíblico llamado Leviatán, tenía un sentido muy particular y cierto. En resumen, indica que la convivencia civil necesita un ente fuerte y autoritario llamado Estado para evitar la anarquía. En su concepción filosófica, considera que “el hombre es un lobo para el hombre”, y el Estado debe ejercer poder como un Leviatán, es decir como un ente de poder descomunal, para poner orden en las sociedades.

Este Leviatán o Estado o ente descomunal es poco entendido en la práctica, ya que en este se incorporan todos los actores, donde el gobierno central es sólo un protagonista más, supuestamente el más poderoso, cuando en la práctica no siempre es así.

Transitar y experimentar por dentro al Estado puede ser comparado con una realidad distinta a la imaginada, o a la acostumbrada si venimos de otro sector. Aquí los éxitos pasados no importan, las expectativas son enormes, el tiempo para mostrar resultados es mínimo, y los recursos para gestionar y lograr resultados son extremamente escasos. Si a esto se suma, el escrutinio permanente de “expertos” analistas y periodistas, muchos de ellos severos y poco constructivos, hace que navegar por estas aguas es casi de locos… Digo “casi”, ya que con una buena comprensión de la experiencia, una estrategia inteligente, y una intención sana, es posible no perderse, ni caer muerto en el intento.

Me entusiasma escribir estas líneas con la esperanza de que alguna persona que quisiera ingresar al sector público, al menos a una “conscripción” temporal, acepte el desafío y no se deje llevar por el negativismo o el miedo, lo que sería normal, sino que pueda realizar ese paso y mantenerse en camino fértil, aunque siempre alejado de la gratitud o el reconocimiento. Labor más ingrata no creo que exista, pero tampoco existe labor más gratificante para ciudadanos que buscan hacer el bien y contribuir a un mejor país.

2. El propósito

Una de mis reflexiones al final del proceso resume mi experiencia en el servicio público:

“Con un propósito contributivo, decidí transitar por el Leviatán del Estado. Algunas veces sentí la satisfacción de los avances y logros, y muchas otras las enormes frustraciones que necesitaron de inspiración para mantenerse en el camino. La persistencia, resiliencia y disciplina, junto a la templanza, fueron determinantes para mantener el norte y nunca perder el rumbo; pero lo más importante fue el haber contribuido sin esperar nada!”

En mi caso, el propósito contributivo era la misión. Es decir, apoyar a que mi país pueda lograr mayor atractividad para concretar inversiones en infraestructura con participación del sector privado, contribuir a la generación de empleos y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Aunque este desafío necesita de mucho más tiempo al que uno puede durar en el gobierno, y las inversiones dependen de muchos actores más allá del gobierno central, la clave es aportar lo máximo posible para avanzar, poner cimientos como buenas semillas, y mejorar la probabilidad de cosecha en el futuro.

Transitar por el Leviatán del Estado no es otra cosa que navegar, y a veces “surfear”, por la telaraña de la tramitología, los conflictos de intereses, los riesgos de corrupción, los miedos a los organismos de control o la falta de incentivos a la eficiencia. Los logros vinieron más por la persistencia, perseverancia y ejercer influencia sana desde organismos formales (como el Gabinete Sectorial de Desarrollo de Inversiones) con los apoyos correctos. Al final del periodo de 900 días de gobierno, se pudo concretar o firmar 10 proyectos de generación eléctrica con empresas, la mayoría europeas, mientras otros 3 quedaron para firmar una vez terminen los pasos finales. El nuevo gobierno podría iniciar las obras de 16 proyectos por 1.500 millones de USD, entre generación eléctrica de 800 MW, y aumento de producción de petróleo por 8.000 bpd de 3 proyectos de la Ronda Intracampos II.

Logramos un sistema normativo modernizado para las Asociaciones Público-Privadas (APP), junto con un proyecto de Ley que fortalecería más la confianza. 900 funcionarios públicos capacitados en modalidad APP, proceso avanzado que habilitaría más de 30M USD para financiar estudios de prefactibilidad y factibilidad de proyectos, y un pipe-line de proyectos con distintos niveles de avances en diversos sectores.

Algunos proyectos llevados a licitación a punta de persistencia se declararon desiertos por errores de estructuración, promoción insuficiente, o víctimas de la inestabilidad institucional y rotación de funcionarios importantes, o pérdida de confianza del proceso por la “muerte cruzada” y la inestabilidad política. Sin embargo, es fundamental aprender, corregir y ser resiliente para volver a intentarlo con mejores posibilidades de éxito.

Menciono la templanza como arma fundamental para vencer las tentaciones de tomar caminos más cortos y peligrosos. O evitar atraer o caer en propuestas indecentes. Esto no es para débiles, y nunca debería ser para aquellos que vengan a servirse y no a servir. Esa es la forma más sencilla de perder el camino y exponerse a riesgos dramáticos y extremos. Cierto temor a la ley, o a perder el honor y la libertad, es fundamental.

3. El poder de la intención

Quisiera resaltar el tema de la intención cuando alguien decide aceptar una posición o cargo público. También puede hacer sentido para un puesto en el sector privado, pero en el público es algo más relevante por los mayores riesgos implícitos.

Stephen M.R. Covey en el libro “El factor confianza” expresa que esta no es una cualidad, sino un activo para nuestras relaciones personales y profesionales que nos potencia o nos limita. Y una de sus conclusiones más importantes es tener claro las intenciones y si estas están alineadas con el bien común.
La clave para generar confianza en el sector público es simple: Estar motivado para servir, no para ser servido, peor para servirse uno mismo; y ejercer el rol responsablemente.

Recuerdo haber escuchado al presidente Lasso en una conversación, quien nos dijo: “Lo primero que hay que tener claro es la respuesta a la pregunta: ¿Para quién trabajo?”. Luego, responder a la pregunta: ¿Qué esperan de mí? Y la tercera: “¿Qué debo hacer para cumplir?”. La respuesta a la primera pregunta es: para 17 millones de ciudadanos y ciudadanas. La segunda podría ser que esperan empleos y buenas infraestructuras para vivir mejor. Y la tercera, crear atractividad, definir un portafolio de proyectos bien presentado, promocionarlo con convicción, apoyar la transparencia, acompañar a que los cronogramas avancen, lograr ofertas y firmas de contratos, y luego apoyar para que se tengan los permisos necesarios para iniciar obras y terminarlas.

Muchas veces la intención puede estar clara, aunque el resultado depende de circunstancias y actores distintos, incluso fuera del gobierno central, y los tiempos no coinciden con las expectativas inmediatistas o cortoplacistas de los grupos de interés. Es aquí donde las capacidades de ejecución deben apoyar la intención. Es decir, la buena intención por sí sola no es suficiente, aunque sea necesaria. Es vital tener los mecanismos institucionales y el apoyo político, para que las cosas avancen y logren llegar a puerto.

4. Entendiendo el Estado

Según Max Weber, el Estado es una forma de organización social, caracterizada por el elemento de la territorialidad y por la existencia de un órgano administrativo que monopoliza el uso legítimo de la fuerza para mantener orden y paz. Aristóteles lo define como la asociación de toda la sociedad que comparte un mismo territorio y cuyo fin es la búsqueda del bien común.

En definitiva, el Estado viene de la necesidad de las personas que viven en un territorio para organizarse y garantizar el buen vivir. Es decir, alguien debe implementar y gestionar el contrato social necesario para una vida en orden y paz. Por eso se le da, entre otras cosas, el monopolio de la fuerza a instituciones dentro del Estado según la máxima ley: la Constitución.

La Constitución de la República establece los principios, la estructura, el funcionamiento del Estado y define los derechos fundamentales. Asimismo, especifica la organización de los distintos poderes, estableciendo sus funciones y relaciones, la distribución de competencias entre el gobierno central y los gobiernos autónomos descentralizados, así como otras disposiciones que rigen la vida política y legal del Estado. Normalmente, en el Ecuador, en alrededor de 200 años de vida republicana hemos tenido 20 constituciones, la última en el año 2008. Y ya se habla de una nueva por una serie de problemas graves que nos tienen en algunos aspectos imposibilitados de sentirnos seguros, crecer en oportunidades de empleo formal, mejorar la inversión, y confiar en un sistema de justicia que nos proteja de la corrupción, el narcoterrorismo y las agrupaciones violentas.

Si bien todos formamos parte del Estado, este es gestionado por distintos niveles de gobierno. El gobierno central, los descentralizados o Municipios y Prefecturas que son autónomos, y los distintos poderes que conforman la autoridad pública: el poder Ejecutivo que administra, el Legislativo que hace las leyes, el Judicial que administra justicia, los de Transparencia y Control Social que protegen los intereses del Estado y el Electoral que garantiza elecciones libres y confiables.

En la práctica, estas definiciones dejan de ser teóricas y se convierten en realidad en función de cómo progresa o retrocede la nación. Esta percepción es la que el pueblo, o los ciudadanos, usan para elegir cada cierto tiempo a sus representantes a los gobiernos, esperanzados que ejerzan de la mejor manera el poder delegado para su prosperidad.

Los resultados hasta ahora han sido imposibles de garantizarlos, por una serie de trabas, excesos, ineficiencias e impunidad. Normalmente se le echa la culpa al bajo nivel de la política y sus actores, a la ingobernabilidad, y otras veces a las crisis externas, que no son pocas. Pero en mi criterio, nuestro presente y futuro depende más de nuestros propios errores o aciertos que de los impactos externos.

Robinson y Acemoglu, en el libro “Por qué fracasan las naciones”, aseguran, con suficientes evidencias, que los países fracasados tienen instituciones débiles y políticas públicas malas. Es decir, la política y la forma de ejercerla tienen más influencia que los factores económicos o sociales o incluso culturales. Creo que estos autores están más cerca de lo cierto.

5. Los obstáculos, trampas y conflictos

Para gestionar en el sector público hay que estar advertidos de los obstáculos, las diferentes trampas, y a menudo los conflictos, sobre todo políticos, que priman en las decisiones.

Hablemos de obstáculos.
Se dice normalmente que la corrupción es el principal problema y que esta viene de funcionarios públicos de carrera. Podría desafiar esa aseveración. Si bien lo anterior puede ser cierto, hay decenas de casos denunciados públicamente, en que los escándalos de corrupción más importantes vienen de funcionarios, normalmente temporales, alimentados en sus malas intenciones por particulares y empresas privadas que hacen cualquier cosa por ganar ventaja en procesos de contratación pública.

Una forma de reducir las posibilidades de ser víctima de corrupción en un proyecto es transparentarlo en un radar abierto de fácil acceso a la información, incorporando actores que acompañen y hagan seguimiento desde el nivel más alto posible. Aliarse con organismos que buscan eliminar irregularidades como la banca multilateral o buscar participación de otras instituciones del gobierno que pueden tener roles de veedores.

La Secretaria de Inversiones Público-Privadas acompañaba un portafolio de proyectos a través de un Gabinete Sectorial creado por el mismo Presidente de la República, y generaba informes a la Presidencia con cierta frecuencia. Además, se pedía la participación de la Secretaria Anticorrupción para apoyar la evaluación de los riesgos y promovía que las instituciones que gestionaban los proyectos adoptasen esas mejores prácticas. Las alertas tempranas y un seguimiento apretado normalmente son bienvenidas cuando hay funcionarios que quieren mejorar su protección frente a riesgos de corrupción.

Si de trampas se trata, hay que hablar de los conflictos de interés. Pueden haber personas o empresas que no quieren que los proyectos se concreten si no son ellos los beneficiados, o funcionarios que por exceso de protección no están dispuestos a firmar para no asumir responsabilidades, o no estar de acuerdo con algo del proceso, lo que es frecuente también en los funcionarios más técnicos. Ambos casos pueden causar que un buen proyecto, con interesados en participar, al final se declare desierto o se caiga por algún error de procedimiento, cronogramas apretados o bases de licitaciones poco atractivas.

Estructurar de la mejor manera los proyectos, sus bases de licitaciones y garantizar el debido proceso, es posible con comisiones técnicas bien estructuradas y supervisadas desde instancias superiores. Dejar mucha discrecionalidad siempre es malo. Los casos de errores se dan cuando estas Comisiones y sus integrantes no tienen conocimientos suficientes sobre el tipo de proyecto, no cuentan con la participación de consultores independientes expertos y tampoco tienen recursos o tiempo para sondeos oportunos antes de salir la licitación.

Se “justifica” la ausencia de expertos y sondeos por el tema de tiempo y costos, pero al final estas decisiones resultan contraproducentes y terminan haciendo las cosas en mucho más tiempo y más caro por la demora que supone el relanzamiento de un proyecto fallido.

Una buena estrategia para un funcionario de carrera que asume un nuevo rol, o un funcionario temporal que ha sido invitado a liderar una institución pública, es empezar por definir o actualizar seriamente su propósito y su intención. Su propósito debe ser contributivo, y su intención el bien común… Luego, para tener más probabilidades de éxito, es importante establecer que en el área en que haya sido desafiado, tenga las capacidades y habilidades para salir adelante. Las expectativas son enormes y el tiempo muy corto para ser juzgado, con un escrutinio muy severo y al mismo tiempo sin muchos recursos para trabajar; de tal manera, si está entrando en algo que no sabe, o no tiene redes confiables de contactos, es una misión casi imposible que puede ser dolorosa. No se puede gestionar a través de amigos cercanos con la excusa que confío en ellos, o de asesores que sugieren mucho, pero sin responsabilidad de nada.

Es fundamental el alineamiento y consistencia de la intención y visión personal con la del gobierno, y principalmente del Presidente, y transferir esa sintonía desde el primer día al equipo de colaboradores que acompañará la gestión. Conocer la información necesaria donde están determinados los objetivos comprometidos en el plan oficial del gobierno en el sector donde se va a actuar. Entender bien el punto de partida y la expectativa al final del mandato es también determinante. Para no perder la brújula, responda siempre a las 3 preguntas fundamentales que mencionaba en párrafos anteriores:
¿Para quién realmente trabajo?,
¿Qué esperan ellos de mí?
¿Qué debo hacer para dar los resultados?

Establecer una fuerza de autoridad e influencia. Sin esto no será factible lograr resultados. A veces esto no es solo el cargo, sino los aliados que se deben unir al mismo propósito e intención. Puede ser un Comité, un Gabinete Sectorial, estar adscrito a la Presidencia o reportarle al Secretario General de la Administración, o al Ministro del ramo. Si no hay estos lazos de cooperación y vigilancia, y vasos comunicantes fluidos, la gestión puede diluirse demasiado y no generar avances y peor llegar a resultados.

Cultivar los valores más importantes para tener éxito: la persistencia, la resiliencia y la disciplina. A pesar de los obstáculos de la tramitología, que puede ser insoportable, con perseverancia todo puede llegar a puerto. Será más lento, en tiempos más largos, pero se llega. Sin resiliencia, la perseverancia no funciona, ya que es probable que las cosas no salgan a la primera vez, hay algunas que parecen imposible en un momento por algún error o caída, pero aprender y volverse a levantar para volver a empezar o insistir, corrigiendo los errores, aumenta la probabilidad de que el objetivo se cumpla en el tiempo.

Como en cualquier institución, las personas siempre hacen la diferencia. Son las que mejoran los procesos, definen las políticas o las estrategias, y son las que tienen los contactos y relaciones. En el sector público, pude ver lo importante de acertar en la contratación del equipo, validando con buenos procesos de debida diligencia el historial, su situación presente y sus intenciones. Todo funcionario debería declarar bajo juramento no solamente su patrimonio, sino también si tiene conflictos de interés o no. El problema no es tenerlos, sino ocultarlos. Una vez transparentados, se hace más fácil manejar las situaciones comprometedoras y se evitan problemas y suspicacias.

Las capacidades comunicacionales son importantes de definir en función del cargo que se asume. En mi caso, era una posición nueva, donde había que hacer todo desde cero, por lo que los primeros meses era mejor tener un perfil bajo hacia el público, pero aún así, si se tiene el rol de vocero, un entrenamiento de manejo de medios, y una buena coordinación con el equipo de comunicación, siempre es muy recomendable para definir bien los mensajes e informar a la ciudadanía los avances y logros con cierta periodicidad. Además, la comunicación interna es algo vital para mantener al equipo comprometido y bien informado.

6. Logros sostenibles

Al final, los logros dependen de los objetivos, el tiempo que se tiene para lograrlos, y los recursos disponibles para avanzar y hacerlos realidad.
Empezando por los objetivos, estos deben tener suficiente impacto en personas como para hacer valer la pena y el sacrificio del esfuerzo. Cuando se habla de infraestructura, es algo que conversa bien con ambos temas: tiempo e impacto.

Los proyectos pueden necesitar más de un periodo de gobierno para verlos ya terminados y en uso.
Sin embargo, los logros para ser sostenibles también deben tener un esquema de calidad. Es decir, que estén protegidos en su reputación. Una obra que haya sido escenario o causa de un escándalo de corrupción quedará manchada. Es responsabilidad de los gestores haber hecho todo lo posible por protegerla también de posibles irregularidades en beneficio del país y del gobierno.

En nuestro caso, podemos nombrar los siguientes logros principales: i) La creación de una institución desde cero, su estructuración, funcionamiento superando la tramitología y la inexistencia de recursos para empezar estudios de pre-factibilidad; ii) convocar profesionales técnicos bien intencionados dispuestos a trabajar con cierta incertidumbre inicial; iii) la concreción de los primeros 10 contratos bancables de generación eléctrica de fuentes renovables con participación privada, y otros 3 en etapa final, en total por 800 MW, que contribuirán a la seguridad energética del país en el mediano plazo (2027); iv) Contar con un flujo de proyectos, unos más avanzados que otros, que podrían generar importantes inversiones y gran cantidad de empleo en los próximos 7 años de ejecutarse según los cronogramas, con algún ajuste por las demoras o atrasos; v) Tener un marco normativo para que el país sea más competitivo para atraer inversionistas a participar en los proyectos público- privados y llevar 4 proyectos mineros a etapa precontractual por más de 5.000M USD; vi) 900 funcionarios capacitados en modalidad APP; vii) Proceso avanzado para constitución de un fondo independiente que financie estudios de proyectos por 31 M USD, sembrando los pilares para una mayor probabilidad de éxito futuro en la generación de empleo.

El mejor reconocimiento de una labor como esta es la continuidad institucional y de la esencia de los programas por un nuevo gobierno. De hecho, el proyecto de Ley elaborado en esta gestión fue usado para emitir la nueva Ley APP tan esperada. Así mismo, muchos de los proyectos han continuado su ejecución con mayor o menor velocidad, pero implícitamente se ha reconocido la relevancia y necesidad de los mismos.

7. Aprendizajes

En resumen, hay aprendizajes importantes para compartir:
El problema con los conflictos de interés, no es tenerlos, sino no transparentarlos desde el inicio y evitar manejarlos con prudencia.

Es fundamental empezar con alta convicción y entusiasmo, ya que será la energía que permitirá resistir, perseverar y llegar a lograr algo.

Es mejor un perfil bajo, pero hacer las cosas con dedicación, que hablar demasiado y luego tener que explicar lo que no era posible lograr.
En un cargo de alto perfil inevitable, que los hay, es preferible ser cauto en las expectativas, que sonar demasiado optimista y lo tomen como irrealista.

Importante armar una reputación temprana que no se presta a la corrupción, para ni siquiera recibir insinuaciones.

Muchos hablan del “látigo” para que las cosas funcionen, y aunque a veces es necesario, es preferible ganar influencia a través del respeto, la perseverancia y la disciplina, con apoyo de instituciones aliadas. Conocer los riesgos es tan importante como las oportunidades. A veces, lidiando con los riesgos y las trabas, se logra más que sólo obsesionándose superficialmente en grandes oportunidades.

La velocidad y las expectativas son malos aliados. Presionan por caminos cortos para satisfacer ambiciones políticas, pero nunca cumplen sus objetivos cabalmente.

A veces, el patriotismo puede verse como una locura. Los desafíos vienen con enormes expectativas, inmediatismo en resultados y sin recursos, pero con alto escrutinio público e incluso críticas groseras. Pero el impacto de una gestión bien hecha lo merece.

La intención sana y patriótica, para las personas que entran al servicio público temporalmente desde el sector privado, puede significar un impacto económico en la reducción de su patrimonio si sus gastos familiares son más altos al salario percibido, y la renta de sus ahorros o inversiones no ha tenido un buen desempeño. Cumplir las normas de declaración patrimonial y estar dispuesto a este sacrificio es parte de la decisión.

Es posible navegar en el Leviatán sin perderse en la ruta, si la brújula está clara, las intenciones son correctas, el carácter está fuerte en los valores, y el coraje listo para la cruzada.

Autor: Roberto Salas Guzmán