Institucionalidad: el cemento invisible de la infraestructura en Ecuador

Por Roberto Salas G

En Ecuador hablamos mucho de puentes, aeropuertos, refinerías y carreteras. Pero poco hablamos de la institucionalidad que los sustenta. No me refiero a las columnas de concreto, sino al entramado de normativas, reglas, organismos y procesos, incluso aquellos informales, que permiten que una obra pública o público-privada, nazca, se ejecute y funcione sin convertirse en un elefante blanco.

Douglass North, Nobel de Economía 1993, y precursor de la Economía Institucional, decía que las instituciones son las “reglas de juego”, y su principal rol es “reducir la incertidumbre”. En Ecuador, sin embargo, solemos jugar con reglas jurídicas y económicas cambiantes. John Kenneth Galbraith, otro economista relevante, advertía que el desarrollo depende no solo de capital, sino de confianza en las reglas.

Miremos la región, Colombia y Perú han construido decenas de proyectos APP (Asociación Público-Privada) en transporte y energía porque lograron marcos legales estables, agencias técnicas robustas y procesos de arbitraje serios. En Ecuador, mientras tanto, seguimos discutiendo si las APP son “privatización encubierta”, si la Secretaría que las maneja es mejor diluirla en un Ministerio, o si el gas del Golfo de Guayaquil es una promesa eterna. Resultado: el capital privado mira, analiza… y se va.

Un inversionista extranjero me dijo que somos muy buenos promoviendo nuestras oportunidades, pero hay que hacerse cargo también del riesgo político; ese que viene gratis incluido en el contrato. Esa frase, refleja lo que North llamaría “costos de transacción”, otro de los factores críticos que depende de las instituciones. ¿De qué sirve promover proyectos atractivos en papel si al firmar el contrato hay tanta tramitología, insuficiencias en los mecanismos de pago, y al primer cambio de gobierno cambian las reglas del juego?

La brecha de infraestructura del país es de más del 5% del PIB anual. No la cerrará el Estado solo, menos aún con las finanzas públicas en rojo. Las APP son una salida lógica si la institucionalidad garantiza transparencia, estabilidad y fondos suficientes para elaborar o evaluar proyectos al estilo de Proinversión en Perú o la ANI en Colombia.

¿La receta? Cuatro ingredientes básicos:

i) contratos robustos que no cambien con frecuencia por errores u omisiones en la estructuración, sobre todo en la distribución de riesgos.

ii) funcionarios públicos con capacidades técnicas para sentarse de igual a igual con profesionales de las firmas inversionistas,

iii) entes supervisores fuertes en la estructuración, licitación, adjudicación e implementación de los proyectos que velen por el interés del ciudadano y los intereses del Estado,

iv) cultura de cumplimiento, para que las reglas se apliquen aunque cambie el ministro o el régimen presidencial. Si queremos infraestructura que perdure, necesitamos primero reglas que duren.

En Ecuador nos hace falta recordar que sin confianza institucional ni el más brillante proyecto podrá sostenerse. Al final, el cemento invisible es más importante que el cemento que vemos.