¿Una nueva gobernanza para las Asociaciones Público- Privadas?

La justificación

Cambios relevantes al sistema de gobernanza de programas de largo plazo y de alto impacto como el de las Asociaciones Público- Privadas (APP) deben ser bien justificados, dado el efecto sobre la credibilidad institucional y la continuidad de políticas. Por eso no es claro porqué la Ley Orgánica de Integridad Pública, promulgada hace pocos días, promueve la eliminación de la Secretaría de Inversiones Público- Privadas (SIPP) recién creada en noviembre de 2021, y robustecida por ley en el 2024.

Puede interpretarse, ya que no ha habido un pronunciamiento oficial, que el cambio se genera por la falta de resultados tangibles en licitaciones lanzadas, contratos firmados e inicios de obras en ese relativo corto tiempo.

También podría pensarse que desde el punto de vista de eficiencia, habría una redundancia, por tratarse de inversiones, entre la SIPP y el Ministerio de la Producción, Comercio Exterior, Inversiones y Pesca (MPCEIP). O con el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) que tiene una subsecretaría de Concesiones.

Lo relevante

Las APP son claves para la estrategia de inversiones en infraestructura de los países, incluso en Ecuador, por lo que no se trata de una derogatoria de la Ley APP, ni de la terminación del programa APP, sino de un cambio para mejorar resultados y ganar eficiencia, al menos en el criterio del gobierno.

Si ese criterio es correcto o no, depende de las medidas adicionales que se tomen a continuación, y, sobre todo, resolver las causas de fondo del “atraso” que me permitiré resumirlas:

● El programa APP, y la SIPP en particular, ha tenido pocos recursos asignados desde su inicio, y sin recursos financieros y técnicos para estructurar proyectos es una misión imposible desarrollar en corto tiempo un programa sostenible.

● Los pocos recursos se han logrado por apoyo de los bancos multilaterales, lo que toma tiempo, especialmente el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial ( BM), la International Finance Corporation (IFC). Y aún disponibilizados los fondos, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) ha restringido su uso a través de los “techos presupuestarios”.

● Los Ministerios no han tenido capacidades técnicas ni presupuestarias en estructuración y evaluación de proyectos, lo que generó la incorporación de estos roles en la SIPP dentro de la Ley APP del 2024.

● Entre Noviembre 2023 y Abril 2024, con el cambio de gobierno provocado por la “muerte cruzada”, hubo un espacio de transición que pudo atrasar los avances.

Las APP son más parecidas a una maratón que a una carrera de velocidad.

Los maratonistas en el inicio van en grupo, es difícil identificarlos, se van preparando, estudiando, hasta tomar ritmo, y cuando ocurre unos pocos en mejores condiciones de resistencia se abren del grupo y son imparables.

El tema medular, es que las iniciativas de largo plazo no deben ser presa de visiones cortoplacistas. Todos los programas APP exitosos, han tomado de 3 a 4 años para ver resultados hasta construir las bases y capacidades institucionales reflejados en proyectos robustos y licitaciones confiables, un tiempo aparentemente intolerable  en nuestro país. Aquí algunas evidencias:

● Inglaterra, los inventores del sistema a inicios de los años 90, le tomó cerca de 7 años ver la luz de proyectos adjudicados hasta pulir su normativa, desarrollar capacidades, y armar un portafolio de largo plazo consensuado y estructurado con orientaciones a financiamiento privado viable y procesos transparentes que gane prestigio y confianza.

● La cuarta generación de App de Colombia tomó hasta el 2015 ver las primeras adjudicaciones luego de suministrar el marco normativo en el 2012 asignando suficientes recursos financieros y técnicos para estructurar un ambicioso programa de 10 proyectos viales, así como apoyo político y estabilidad institucional.

● En Panamá, el programa APP comenzó en 2019, apoyado por el Banco Mundial, y en 2024 se adjudicó  el primer proyecto vial Mejora y Operación de la Carretera Panamericana Este.

● En Uruguay, la ley APP se aprobó en 2011, el Corredor Rutas 21 y 24 se adjudicó en el 2015, para luego ganar ritmo y aprovechar las experiencias iniciales.

● Perú, a través de Proinversión, su ente especializado, luego de 22 años de creación en promedio licita 7 proyectos al año, con recursos y profesionales que no son comparables a los disponibles en el caso ecuatoriano.

Para los que piensan que las APP son una panacea, fácil y rápida, esa percepción es fruto de poca profundidad de entender el modelo. Además, las Alianzas Estratégicas o programas gobierno a gobierno, que pueden ser más rápidos, al no ser delegaciones no transfieren suficientes riesgos a la contraparte del Estado.

Una evolución razonable en sus circunstancias

La SIPP en su etapa inicial desde noviembre 2021 tuvo un alcance mayor a las APP, teniendo rol de facilitador y coordinador también en algunos proyectos de los sectores como energía y minería, donde obtuvo los primeros logros al colaborar de manera decisiva en la concreción de 10 contratos de generación eléctrica no renovable, y apoyar el avance de etapas de 4 proyectos mineros. Aunque estos proyectos aún no inician obras, por causas ajenas a la SIPP, los avances son incuestionables.

Luego, con la Ley del 2024 fue concentrado su enfoque en las APP, formalizando el registro de 12 proyectos, 3 ya con estudios de prefactibilidad. Y se avanzó en el Comité Interinstitucional de Asociaciones Público – Privadas (CIAPP), órgano de regulación APP, la aprobación de guías técnicas para iniciativas privadas, entre otras.

Además, son relevantes los avances institucionales y regulatorios que pusieron al país en el top 10 de los mejores posicionados en la región latinoamericana para desarrollar proyectos APP según el Infrascopio 2024, un índice promovido y gestionado por el BID. Por estos resultados la SIPP se ha posicionado como un diferenciador positivo de la “tercera ola” APP en el país, sobre todo a nivel de los organismos multilaterales.

Pros y Cons de la decisión de eliminar la SIPP

A favor:

Podría argumentarse que puede generar ahorros inmediatos en gasto público, alinearse con ajustes fiscales y reducir burocracia. En mi criterio en niveles irrelevantes, ya que a diferencia de las agencias de APP de otros países como Colombia y Perú, de más de 200 funcionarios, la SIPP solo tiene 38. Además, considerando los riesgos y potenciales sobre costos que pueden adolecer proyectos mal estructurados y licitaciones poco supervisadas, el resultado de eliminar la SIPP puede ser de una ineficiencia superlativa.

Habría cierta lógica en que las inversiones sean gestionadas por un ministerio de manera holística, o diseminado en diversos, sin embargo, los  ministerios, incluyendo al MTOP,  no tienen las capacidades técnicas especializadas ni recursos financieros para estructurar, evaluar  y manejar los proyectos APP, lo que exigirá contratar personal técnico especializado.

En contra:

Eliminar la plataforma institucional alimentaría la percepción de inseguridad jurídica y debilidad técnica para canalizar inversiones privadas, lo que puede:

● Demorar o inviabilizar proyectos priorizados en el Registro Nacional de Proyectos (vías, terminales portuarios y energía).

● Incrementar la necesidad de endeudamiento público para cubrir brechas, o priorizar Alianzas Estratégicas en proyectos que deberían ser Delegaciones, perdiendo  capacidad de transferir riesgos del Estado al sector privado.

● Desincentivar inversionistas por falta de entes estructuradores y evaluadores de proyectos competentes.

Sin perder objetividad

El centro del programa App en cualquier país son los proyectos que benefician a los ciudadanos con empleos y mejores servicios. Sin proyectos robustos no es posible atraer inversión privada, sobre todo internacional.

Las normativas son habilitantes esenciales. Los entes  como la SIPP y el Ciapp son Facilitadores vitales para la ejecución. Y siempre hay un ecosistema de organizaciones y normas que lo complementan como los ministerios delegantes, la banca multilateral, los inversionistas, los fondos privados, entre otros.

Siendo entonces lo medular el avance y concreción de los proyectos, hay en el mundo diversas maneras de gobernar las APP: Desde modelos descentralizados, donde no hay un solo ente estructurador y cada ministerio se encarga de lo suyo  en países con alta institucionalidad (caso EU y Canadá) ; hasta modelos concentrados que dependen del nivel más alto como la Presidencia (caso Panamá y República Dominicana y Ecuador hasta ahora), o adscritos a un Ministerio ( como en Perú, Proinversión en el Ministerio de Finanzas; o Chile, la Dirección General de Concesiones, dentro del Ministerio de Obras Públicas), pero en todo caso con autonomía presupuestaria y administrativa para permitirle atraer talentos técnicos con salarios competitivos al sector privado.

El modelo descentralizado no es adecuado para el país

Así, la decisión comunicada hasta ahora, de ir a un modelo descentralizado y que cada Ministerio se haga cargo de sus proyectos,  es por lo menos “arriesgada” con efectos de ser un “retroceso”, ya que es como funcionaba antes del 2021, y ningún Ministerio demostró que era eficiente en sostener el programa.

En estas circunstancias, se deben dar las condiciones para que el programa continúe  con un ente especializado autónomo, un organismo regulador robusto (el CIAPP), suficientes recursos financieros y relevancia.

Recomendaciones para mitigar riesgos

● Preservar fundamentos institucionales logrados: la Ley APP y demás normativa secundaria, el Registro Nacional de Proyectos, el personal técnico, el fideicomiso para financiamiento de estudios,  y el CIAPP .

● Aplicar mecanismos de transparencia con metodologías anti‑corrupción establecidas desde la normativa reglamentaria del 2023 y especialmente en la Ley del 2024.

● Crear testimonios exitosos en próximas licitaciones APP para que el país evite retroceder en indicadores de clima de inversión, especialmente en el Infrascopio.

● Promover el fortalecimiento institucional, aclarar los objetivos en el tiempo, y si es inevitable la eliminación de la SIPP, proteger los procesos y capacidades del programa a través del CIAPP, ente regulador, que debería adoptar el rol de Protector del programa APP a través de un liderazgo fuerte de primer nivel, y no caer en modelos de gobernanza inestables e ineficientes anteriores, que pondrían en desventaja al país frente a países vecinos que compiten, con ventajas, por capital privado para cerrar brechas de infraestructura en beneficio de los ciudadanos.